作者簡介：耿亞東，女，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向：服務(wù)型政府理論及其構(gòu)建。

內(nèi)容提要：隨著社會的發(fā)展，數(shù)據(jù)資源越來越引起人們的重視。大數(shù)據(jù)是伴隨著全球化與后工業(yè)進程出現(xiàn)的，是全球化與后工業(yè)化的標(biāo)志之一。一方面，因其傳播速度快、容量大、價值大等特點加劇了這個時代的不確定性，打破了政府控制導(dǎo)向的行為模式;另一方面，隱藏在大數(shù)據(jù)背后的數(shù)據(jù)價值與數(shù)據(jù)紅利卻又可以對“不確定性”進行前瞻性預(yù)測，促進政府思維方式的變革以及社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的生成。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)將以各種形式解構(gòu)著傳統(tǒng)的政府官僚制組織模式，推動著合作治理時代的到來。

一、引言

在人類歷史發(fā)展的不同階段，人們對數(shù)據(jù)資源的重視程度是不同的。在農(nóng)業(yè)社會，數(shù)據(jù)很少作為一種資源去看待，人們對事實的判斷以及對客觀規(guī)律的總結(jié)主要是基于經(jīng)驗、事實的積累，數(shù)據(jù)只是被簡單地作為一種記賬或者計數(shù)的工具。到了工業(yè)化社會，數(shù)據(jù)的重要性才逐漸地被凸顯出來。尤其是啟蒙運動把人類從神學(xué)中解放出來之后，人們才逐步開始通過數(shù)據(jù)分析去總結(jié)規(guī)律，進行科學(xué)研究與探索。牛頓的物理學(xué)、達爾文的物種進化論等都是在這個階段發(fā)展起來的。只不過在前工業(yè)化時期，因科學(xué)技術(shù)以及人的有限理性等的限制，所提取的數(shù)據(jù)規(guī)律仍是以觀察和重復(fù)實驗為主。進入20世紀(jì)以來，在經(jīng)歷了前兩次工業(yè)革命迅速發(fā)展之后，西方資本主義國家對技術(shù)的狂熱追求達到了無以復(fù)加的地步，泰勒的科學(xué)管理理論、韋伯的官僚制組織等都是建立在科學(xué)技術(shù)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)之上的。官僚制組織因恪守嚴(yán)格的組織邊界、分工—協(xié)作體系，強調(diào)工具—技術(shù)理性，追求形式上的合理性與合法性等，又進一步加劇并完善了科學(xué)技術(shù)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。政府是這一時期典型的官僚制組織代表，政治與行政二分使這種建立在科學(xué)化、技術(shù)化基礎(chǔ)上的政府治理模式把官僚制組織發(fā)揮到了極致。在整個20世紀(jì)，關(guān)于公共行政的研究基本都是圍繞著官僚制組織展開的。在工業(yè)社會低度復(fù)雜性與低度不確定性的條件下，官僚制組織因強調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化，強調(diào)分工—協(xié)作，大大促進了生產(chǎn)力的發(fā)展。直至進入20世紀(jì)80年代以來，全球化與后工業(yè)化浪潮使世界各國政府開始面臨著治理危機，在此情況下興起的新公共管理運動，新公共服務(wù)運動等都試圖拋棄官僚制組織，改變政府的治理模式。然而不論是新公共管理運動還是新公共服務(wù)運動都只是在官僚制的框架下對官僚制組織的補充和完善，雖然在一定程度上緩解了西方各國出現(xiàn)的治理危機，但并不能從根本上消除危機，也沒有走出20世紀(jì)公共行政的理論范式。后現(xiàn)代主義的出現(xiàn)為解決公共治理危機提供了新的研究視角，它在理論特征上表現(xiàn)為一種反思性闡釋，要求發(fā)揮想象力與創(chuàng)造力，把官僚制和工具理性等作為一個整體來加以全面解構(gòu)。理論先行需要在實踐過程中來加以證明，伴隨全球化與后工業(yè)化進程出現(xiàn)的大數(shù)據(jù)為后現(xiàn)代主義公共研究提供了實踐依據(jù)。

二、大數(shù)據(jù)產(chǎn)生的時代背景

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，尤其是進入21世紀(jì)以來，世界各國的數(shù)據(jù)存儲量每天都在不斷地上漲。社會的每一個領(lǐng)域甚至每一個個體都成為了數(shù)據(jù)資源的生產(chǎn)源，人們通過網(wǎng)絡(luò)購物、查閱信息、交友聊天等每時每刻都在產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，各種數(shù)據(jù)正在迅速膨脹和變大，這預(yù)示著數(shù)據(jù)信息的生產(chǎn)和消費群體正在迅速擴大，并全面融入人類的日常生活發(fā)展中。這在人類以往的歷史上是從來沒有出現(xiàn)過的。這些數(shù)據(jù)不僅包括傳統(tǒng)的關(guān)系型數(shù)據(jù)、電子表格等結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，還包括視頻、音頻、圖片等大量的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)從TB、PB、EB到ZB的發(fā)展，對摩爾定律的不斷沖擊，宣告人類進入了大數(shù)據(jù)時代。物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)的運用使得人們可以從這些表面上看起來毫不相關(guān)的數(shù)據(jù)分析出事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，進行科學(xué)預(yù)測。如果說工業(yè)社會的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用是建立在被動響應(yīng)基礎(chǔ)之上的話，那么后工業(yè)社會的大數(shù)據(jù)應(yīng)用則是建立在前瞻性預(yù)測基礎(chǔ)之上的。“預(yù)測”將成為后工業(yè)化社會大數(shù)據(jù)的核心內(nèi)容。“這標(biāo)志著科學(xué)研究范式已經(jīng)從幾千年前的憑經(jīng)驗、幾百年前的靠理論模型、幾十年前的計算仿真，進入了第四階段——數(shù)據(jù)探索。”[1]

大數(shù)據(jù)是伴隨著全球化與后工業(yè)進程出現(xiàn)的，是全球化與后工業(yè)化的標(biāo)志之一，因傳播速度快、容量大、價值大等特點又進一步加劇了這個時代的不確定性。但隱藏在數(shù)據(jù)背后的數(shù)據(jù)價值與數(shù)據(jù)紅利卻可以對不確定性進行前瞻性預(yù)測，促進政府思維方式的變革以及社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的生成。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)將以各種形式解構(gòu)著傳統(tǒng)的政府官僚制組織模式。因此，大數(shù)據(jù)不僅是一場技術(shù)革命，改變我們的生產(chǎn)、生活方式，工作方式、組織方式與社會形態(tài)的技術(shù)工具，它更意味著一場思維方式的變革，將帶來公共管理與公共領(lǐng)域的變革。如果說工業(yè)化時代的基礎(chǔ)設(shè)施是鐵路、公路、航空、水電等，那么在后工業(yè)化時代，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等將成為新的基礎(chǔ)設(shè)施。未來，誰掌握了大數(shù)據(jù)，誰就主宰了世界歷史的舞臺。

三、大數(shù)據(jù)打破了政府的控制導(dǎo)向的行為模式

在工業(yè)化時代，工業(yè)社會的復(fù)雜性和不確定性主要來源于市場經(jīng)濟，而“市場的要素是秩序、可預(yù)測性、穩(wěn)定性和可靠性”[2]。官僚制組織是順應(yīng)市場經(jīng)濟的要求而建立起來的，因此，它能夠在開展社會治理活動時化解復(fù)雜性和不確定性。政府作為工業(yè)化時代官僚制組織的典型代表，“一直是在控制不確定性中成長起來的，甚至官僚制組織的建構(gòu)以及政府全部控制技術(shù)的發(fā)明，都從屬于控制不確定性的目的”[3]244。政府通過對信息、政策、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給的控制，把不確定性問題轉(zhuǎn)化為確定性，而在一切控制的地方都會生成反控制的力量，也會引發(fā)對那些支持控制的資源的爭奪，從而形成了政府控制悖論。“在走向后工業(yè)社會的過程中，秩序、可預(yù)測性、穩(wěn)定性和可靠性都不再存在，取而代之的是復(fù)雜性、不確定性和風(fēng)險。”[4]5大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)不僅加劇了這種不確定性和復(fù)雜性，還加劇了政府控制悖論，使政府控制導(dǎo)向的行為模式越來越難以為繼。

(一)對信息的控制

在農(nóng)業(yè)社會的家元共同體中，統(tǒng)治型政府為證明或維護其合法性權(quán)威，常利用信息的不對稱性通過宗教或者其他神靈來麻痹大眾。進入工業(yè)化社會之后，近代的管理型政府通過官僚制組織進一步強化了這種統(tǒng)治權(quán)威，通過對信息的層層控制與壟斷以達到對下級的有效控制，通過信息的有限度開放實施對公眾的控制。然而，大數(shù)據(jù)時代的到來，將逐步打破政府的這種權(quán)威。“新型交流溝通的媒體的發(fā)展，它們即時迅達的特征，信息在數(shù)量與質(zhì)量上的全面激增，則從根本上打破了以往構(gòu)成諸種限制的領(lǐng)域?？梢赃@么說，在每一個組織機構(gòu)之中，在所有的行政管理體制和政治管理體制之中，信息在與交流溝通的傳統(tǒng)機制業(yè)已變得沒有規(guī)律可循。信息發(fā)布的數(shù)量與信息獲取的數(shù)量極為宏大，社會行動者們被海量的信息淹沒。信息選擇的網(wǎng)絡(luò)、信息發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)以及塑造信息的網(wǎng)絡(luò)扮演著越來越重要的角色，它們的重要性使得諸種體制的規(guī)則變得更為復(fù)雜。”[5]

具體來說：首先，大數(shù)據(jù)時代的到來，使信息獲取更加便利，不論企業(yè)、個人還是非政府組織等都可以方便快捷地獲取數(shù)據(jù)信息。政府不再獨居占有信息，也不再是唯一的權(quán)威信息發(fā)布者。企業(yè)尤其是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、非政府組織等掌握著大量的信息數(shù)據(jù)，往往可以在第一時間發(fā)布權(quán)威的數(shù)據(jù)分析結(jié)果。公眾對信息的需求將會主動追求對信息的獲取，并采用相應(yīng)的軟件或者求助于專業(yè)的數(shù)據(jù)科學(xué)家對數(shù)據(jù)進行分析，這將從根本上打破政府對信息的壟斷地位。其次，信息大爆炸使得信息垃圾容易把有用的真實信息掩蓋起來，媒體為了吸引公眾眼球往往隱瞞部分信息而大搞噓頭，在此情況下政府掌握真實可靠的信息變得非常困難。“政府在決策中缺乏可資依賴的真實信息往往對人們的心理造成了嚴(yán)重的消極影響，它不僅使公眾產(chǎn)生了對每一種事實的懷疑，也使政府官員不再相信會有什么真實存在。”[3]206政府的公信力受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。再三，大數(shù)據(jù)傳播速度之快使政府不可控的事件越來越多。互聯(lián)網(wǎng)新媒體使得各種數(shù)據(jù)信息傳播迅速，無法隱瞞，無法篡改，也難以控制。一個小的事件經(jīng)媒體發(fā)酵在互聯(lián)網(wǎng)的傳播下就可能帶來系列的連鎖反應(yīng)，造成不可想象的恐慌與負(fù)面影響。近代的管理型政府因建立在制度主義的規(guī)則之上，面對政治風(fēng)險與社會危機，往往需要根據(jù)制度做出安排，依據(jù)官僚制規(guī)則按部就班地對事情做出回應(yīng)。在低度復(fù)雜性與低度不確定性時代，這種以不變應(yīng)萬變的方法確實能有效地化解各種風(fēng)險問題與危機。然而，在大數(shù)據(jù)時代，如果政府依然按照傳統(tǒng)的官僚制制度與規(guī)則去尋求問題的處理方式，那么在事實的空窗期，種種猜測就會肆意發(fā)酵，并且呈現(xiàn)出“多米諾效應(yīng)”，不僅會錯過最佳的處理問題時機，使矛盾迅速擴大，加劇問題的惡化，還會對政府的公信力和權(quán)威提出嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。近些年來世界各國在城市治理中不斷爆發(fā)的鄰避沖突運動正是如此。這說明“當(dāng)信息資源受到壟斷的時候是一種權(quán)力，而在信息資源的壟斷被打破的時候，權(quán)力也將受到削弱”[6]258。

(二)對政策的控制

在理性化為主體的工業(yè)化時代，政府一直都處于公共政策制定的中心地位，并嚴(yán)重依賴專家的意見和建議，其他的參與主體，公民、非政府組織、企業(yè)等都處于邊緣地帶，無法參與政策制定工作。進入大數(shù)據(jù)時代，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展將逐步解構(gòu)這種中心—邊緣結(jié)構(gòu)。隨著新市民社會的崛起，公眾參與意識逐漸增強。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使公眾的參與成本降低，參與更加便利。網(wǎng)絡(luò)不僅成為非政府組織、企業(yè)、公民表達政治意見、政策偏好的新生空間，也成為監(jiān)督政府的有利平臺，既為創(chuàng)制政治議題提供了條件，又為發(fā)現(xiàn)政策漏洞提供了巨大的契機。具體來說：一是公眾通過微信、微博等發(fā)表評論和演說，表達自身訴求，對一些事件發(fā)表見解與看法;非政府組織和企業(yè)利用網(wǎng)絡(luò)表達自身利益訴求，利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢和政府進行利益的博弈。“政府開展的網(wǎng)絡(luò)問政、聽政、網(wǎng)上投票活動，開通的政務(wù)微博、微信等，也方便了公民就政策的制定和執(zhí)行提出自己的意見和建議。二是在大數(shù)據(jù)背景下，信息產(chǎn)生和傳播速度加快，一旦一項政策發(fā)布，政府的政務(wù)信息公開、專家的解讀、相關(guān)的評論便會通過各種途徑發(fā)布，人們會在短時間內(nèi)接觸到大量的解讀和評論，使民眾對政策有了更深的認(rèn)識和理解。反過來，對政策的理解和認(rèn)識加深，也會激發(fā)人們參與政策的興趣和熱情。”[7]“從社會治理的視閾來講，廣大公民自下而上參與社會治理，通過‘國家與社會’或者‘政府與公民’之間的良好合作來管理公共事務(wù)，促使公共利益聚合最大化和社會資源配置最優(yōu)化，打破了政府權(quán)威慣于自上而下地對社會公共事務(wù)實行單一向度管理的權(quán)力運行方式，是國家權(quán)力向社會回歸的還政于民過程，可以有效彌補社會資源配置中市場的失效和政府的失靈。”[8]

(三)對公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給的控制

在工業(yè)化低度復(fù)雜性與低度不確定性的時代，政府既可以是公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)者、供給者，又可以是監(jiān)督者，偶爾出現(xiàn)供給的不足和失誤引起的公眾不滿都能通過控制的增強而化解。然而，進入20世紀(jì)80年代以來，隨著全球化、后工業(yè)化時代的到來，世界各國危機事件頻發(fā)，經(jīng)濟危機全球化、世界人口老齡化、大城市交通擁堵化、恐怖襲擊、禽流感、自然災(zāi)害等問題的涌現(xiàn)使得傳統(tǒng)的管理型政府在公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給上顯得嚴(yán)重不足。非政府組織、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等自治主體掌握有大量的數(shù)據(jù)信息，因其靈活性和自治性，可以走出國界，通過技術(shù)合作監(jiān)測并預(yù)測危機事件的發(fā)展，為化解危機事件提供解決方案，對政府的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給不足的地方形成補充。在此情況下，“政府所提供的具有公共性的支持被非政府部門或企業(yè)承擔(dān)起來，政府自身的唯一性和壟斷性被打破，政府相對于社會的權(quán)力在受到政治控制和法律控制的同時，也會受到非政府部門或企業(yè)的制約，并使之受到削弱。”[3]312非政府組織、非營利組織以及其他社會自治力量的成長將更加自主發(fā)揮管理社會事務(wù)的功能，公共性的擴散將改變政府與社會的關(guān)系，為社會自治開拓空間，使社會自治力量自我管理、自我服務(wù)。

“當(dāng)信息能夠成為每一個需要它的人都可以隨身獲取東西時，社會治理過程已經(jīng)變得不再能夠像以往那樣通過信息壟斷而實施社會控制了，權(quán)力在管理以及整個社會治理過程中的作用也將被重新改寫。”[6]258當(dāng)公眾、非政府組織、非營利組織等其他社會自治力量利用網(wǎng)絡(luò)表達自身利益訴求，利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢和政府進行利益的博弈時，政府已經(jīng)不再能完全對公共政策進行控制。當(dāng)政府不再是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的唯一供給者，政府與社會的關(guān)系也將隨之發(fā)生改變，從而為社會自治力量開拓空間，非政府組織和企業(yè)等其他社會治理主體會更加自主地開展社會管理和公共服務(wù)功能。自此，“政府以及整個社會治理體系不僅需要適應(yīng)公開、透明的要求而改變自身，而且需要通過組織、結(jié)構(gòu)、體制等方面的不斷調(diào)整去重構(gòu)社會治理方式。其結(jié)果將導(dǎo)向社會治理模型變革的方向。”[6]254

四、促進政府思維方式的變革

“既有的社會治理模式同時也是作為一種思維范式而存在的，這種思維范式為人的思想提供了一個框架，使人無法突破。因而，在舊的權(quán)威結(jié)構(gòu)已經(jīng)喪失了歷史合理性的條件下，人們卻在維護舊的權(quán)威結(jié)構(gòu)還是謀求新的社會運行機制方面猶豫不定，以至于社會發(fā)展中呈現(xiàn)的新問題總是失去加以解決的最佳時機，從而以危機的形式出現(xiàn)。”[6]263大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，不僅作為一種技術(shù)，更將作為一種思維方式突破既有的思維框架和范式，對既有的社會治理模式進行解構(gòu)，實現(xiàn)管理型政府思維方式的解放，謀求社會的根本變革。

(一)從“控制”到“引導(dǎo)”

迄今為止出現(xiàn)的政府，不論是農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治型政府，還是近代工業(yè)社會的管理型政府，都是控制型的政府。管理型政府通過控制信息資源、控制政策、控制公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給等達到控制社會的目的。而大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)使政府的控制能力逐步弱化，大數(shù)據(jù)的包容性將打開政府與公眾、非政府組織、企業(yè)等之間的邊界，這意味著以政府為主體的中心化時代已經(jīng)結(jié)束，社會自治力量將不斷成長，對政府的單一治理主體模式提出挑戰(zhàn)。政府控制能力的降低意味著政府權(quán)力的不斷弱化，在此情況下，政府必須盡快轉(zhuǎn)變思路，從控制導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)，“更多地關(guān)注在多元社會治理主體之間進行協(xié)調(diào)，給予制度供給而不是實施社會控制，以求促進多元社會治理主體所提供的公共服務(wù)相互補充、相互支持并聯(lián)為一個有機的系統(tǒng)化整體。”[9]這也是我國政府致力于服務(wù)型政府建設(shè)的基本要求。政府作為大數(shù)據(jù)資源的主要占有者與發(fā)起者，必須樹立服務(wù)意識與大數(shù)據(jù)共享意識，加強頂層設(shè)計，建立大數(shù)據(jù)共享平臺、大數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略，做好公眾、非政府組織、企業(yè)等的服務(wù)者和引導(dǎo)者角色。當(dāng)然，從控制向引導(dǎo)思維的轉(zhuǎn)變，并不是說要完全拋棄控制，只是說這里的控制是從屬于服務(wù)導(dǎo)向的，政府更多發(fā)揮的是一種引導(dǎo)功能。政府需要做的是制定好社會運行規(guī)則，在社會治理不足的地方發(fā)揮引導(dǎo)和裁判員角色。

(二)從“為什么”到“是什么”

傳統(tǒng)的管理型政府在處理社會問題與社會危機時，往往是依據(jù)官僚制規(guī)則“以不變應(yīng)萬變的”思維方式。當(dāng)事情發(fā)生時，往往是先界定問題，把不確定性先轉(zhuǎn)化為確定性的問題，然后制定政策，確定政策目標(biāo)，實施政策……這樣一系列過程。在政策制定、實施與評估的過程中，引入了一系列經(jīng)濟學(xué)、數(shù)學(xué)的研究方法，創(chuàng)造了各種分析模型與分析工具，如成本—收益分析、成本—效益分析、博弈論等各種方法。然而，不論是成本—收益分析法還是博弈論等研究方法都是在把握問題之間因果關(guān)系基礎(chǔ)上做出的分析，通過各種理論假設(shè)、預(yù)演、推理等把一切不確定性的因素都納入到既定的框架中，把不確定性轉(zhuǎn)化為確定性以確定事情的解決方案。如成本—收益分析方法要求事先確定政策的目標(biāo)，據(jù)此再確定解決問題的不同方案，然后再對不同的方案進行成本—收益分析以確定較為優(yōu)化的方案。在低度復(fù)雜性與低度不確定性的情況下，問題及問題產(chǎn)生的原因是容易確定的，解決問題的方案就也就很快可以確定，這種通過原因分析結(jié)果的方法和思維方式可以很好地發(fā)揮作用，并可以在下次遇到問題時采用同樣的套路。然而進入大數(shù)據(jù)時代后，數(shù)據(jù)之繁多、信息更新之快、環(huán)境變化之復(fù)雜很容易讓問題在傳播過程中脫離正常軌道，問題與狀況隨時都在發(fā)生變化，不確定性也隨時在增加。每一次產(chǎn)生的問題都是新的，遇到的情況也是不一樣的，我們很難在短時間內(nèi)界定所有的問題及其原因，更不用說確定不同的解決方案去做優(yōu)化對比。我們常?；ㄙM了大量的時間做出了解決問題的方案，但問題卻早已演化為另外一種情況。這說明在大數(shù)據(jù)時代，在高度復(fù)雜性與高度不確定性的狀況下，采用原有的把不確定性轉(zhuǎn)化為確定性的思維方式是行不通的，“復(fù)雜性和不確定性的迅速增長使公共事務(wù)中的或然性難以用決定論思維去加以有效把握，官僚制賴以建立的簡單因果關(guān)系發(fā)生了動搖，使官僚制失去了賴以存在的基礎(chǔ)”[4]12。在此情況下，“是什么”遠比“為什么”更重要，我們無須知道背后的原因，但是我們卻可以根據(jù)大數(shù)據(jù)分析出事物之間的相關(guān)關(guān)系，提出優(yōu)化方案。“如果說傳統(tǒng)的政府管理流程是出現(xiàn)問題——邏輯分析——找出因果關(guān)系——提出解決方案的事后‘救火’模式的被動響應(yīng)，那么，大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下的政府的管理流程則是搜集數(shù)據(jù)——量化分析——找出相互關(guān)系——提出優(yōu)化方案的前瞻性正向思維模式。”[10]在大數(shù)據(jù)時代，從“為什么”到“是什么”，這是大數(shù)據(jù)帶給我們的根本思維方式的轉(zhuǎn)變。然而這并不是說大數(shù)據(jù)的時代的因果關(guān)系不再發(fā)揮作用，“我們依然會用因果關(guān)系來說明我們發(fā)現(xiàn)的相互關(guān)系，但它只是一種特殊的相關(guān)關(guān)系，相關(guān)關(guān)系將指導(dǎo)因果關(guān)系起作用”[11]。

(三)從“被動回應(yīng)”到“前瞻性預(yù)測”

一直以來，政府都是在被動地回應(yīng)社會問題，通過增設(shè)機構(gòu)、擴充人員、增加編外人員等增量方法去解決出現(xiàn)的各種問題與危機。政治—行政二分原則、官僚制組織形式和科學(xué)管理為代表的經(jīng)典時期，行為主義時期，公共政策運動，新公共行政運動，新公共管理運動，新公共服務(wù)運動代表了20世紀(jì)政府回應(yīng)性的六大基本模式。[12]在低度復(fù)雜性與低度不確定性工業(yè)化時代，這種回應(yīng)模式能很好地幫助管理型政府化解各種危機與矛盾。

進入21世紀(jì)以來，隨著世界各國人口老齡化速度加快，對養(yǎng)老服務(wù)提出了越來越多的需求，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、養(yǎng)老設(shè)施等難以滿足老年人的需要;人均家庭汽車擁有量增長較快，造成大城市公共交通擁堵，出行困難;醫(yī)療資源緊張，醫(yī)院人滿為患，病床不足，導(dǎo)致看病難;環(huán)境污染與生態(tài)破壞越來越嚴(yán)重，人類生存環(huán)境越來越差;恐怖襲擊活動不斷;社會不穩(wěn)定因素凸顯使得政府面臨各種危機……尤其是2008年世界金融危機的出現(xiàn)再次向傳統(tǒng)政府的回應(yīng)模式敲響了警鐘。上述種種問題的產(chǎn)生都說明政府被動回應(yīng)社會問題的思維方式已遠遠不能跟上問題產(chǎn)生的速度，反而會在響應(yīng)的過程中產(chǎn)生越來越多新的問題，錯過了最佳治理時機，導(dǎo)致矛盾激化。在此情況下，從被動回應(yīng)到前瞻性預(yù)測就變得愈加重要。大數(shù)據(jù)可以突破傳統(tǒng)的社會調(diào)查研究方法的弊端，跨域時間、空間的限制，通過盡可能多的信息搜集，從龐雜的數(shù)據(jù)中找出事物間相關(guān)關(guān)系，為政府在養(yǎng)老、醫(yī)療、交通、環(huán)境污染、恐怖襲擊等方面的前瞻性預(yù)測提供科學(xué)依據(jù)。從“被動回應(yīng)”到“前瞻性預(yù)測”是大數(shù)據(jù)時代政府思維方式轉(zhuǎn)變的根本要求。

(四)從“數(shù)據(jù)負(fù)擔(dān)”到“數(shù)據(jù)紅利”

信息網(wǎng)絡(luò)、社交媒體、電子商務(wù)和移動互聯(lián)網(wǎng)的興起，打破了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)源的邊界，面對海量信息，政府多年前搭建起來的傳統(tǒng)數(shù)據(jù)倉庫架構(gòu)已經(jīng)無法從容應(yīng)對。海量的數(shù)據(jù)信息的存儲與管理，數(shù)據(jù)的安全保障耗費了政府大量的人力、物力和財力，給政府造成了巨大的負(fù)擔(dān)。“在此種情況下，基于過往幾百年的慣性，政府以及治理者的條件反射就是努力與信息爆炸相對抗，或者努力去駕馭信息，從而使以事實為基準(zhǔn)的社會治理得以持續(xù)。不過就信息的無限增長和瞬時爆炸來看，已經(jīng)成為一個不可逆的趨勢。逆此趨勢而行，只能陷入越來越被動的境地，直至遭遇嚴(yán)重的治理危機。因此，正確的選擇應(yīng)當(dāng)是在社會治理的依據(jù)上作出根本性的調(diào)整，即從事實為據(jù)轉(zhuǎn)移到依價值為據(jù)上來。”[6]148大數(shù)據(jù)不同于物質(zhì)資源，數(shù)據(jù)價值不會隨著它的利用率提高而減少，數(shù)據(jù)可以不斷被處理、不斷產(chǎn)生新的價值。這就決定了它可以重復(fù)地被不同的行業(yè)、不同的部門使用，不論是政府、企業(yè)還是個人都可以根據(jù)需要對不同的數(shù)據(jù)進行整合分析，獲得自己所需的數(shù)據(jù)價值。政府作為大數(shù)據(jù)的擁有者，掌握著養(yǎng)老、醫(yī)療、交通、氣象、稅務(wù)等各個領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，應(yīng)該認(rèn)識到，巨量數(shù)據(jù)正在成為一種資源、一種生產(chǎn)要素，滲透至各個領(lǐng)域，而擁有大數(shù)據(jù)能力，即善于聚合信息并有效利用數(shù)據(jù)，將會帶來層出不窮的創(chuàng)新。因此，政府必須盡快轉(zhuǎn)變思維方式，以大數(shù)據(jù)的發(fā)展及應(yīng)用倒逼政府改革，打破數(shù)據(jù)孤島，開發(fā)利用數(shù)據(jù)的價值，把數(shù)據(jù)負(fù)擔(dān)變成數(shù)據(jù)紅利，激發(fā)大數(shù)據(jù)的創(chuàng)造性和生產(chǎn)力。這對政府來說既是一次機遇，也是一次挑戰(zhàn)。

五、推動社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的生成

在大數(shù)據(jù)時代，“每個人都是信息的生產(chǎn)者和傳播者，同時是信息的接收者和處理者，而且都發(fā)生在此時此刻，特別是在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)互動的平臺上，每個人都是一個隨機性的節(jié)點，在信息的生產(chǎn)者和接收者之間自由轉(zhuǎn)換角色。這是與傳統(tǒng)的由中心收集信息或發(fā)布信息完全不同的傳播模式，是不再有中心與邊緣區(qū)分的模式。這是一種有著廣泛擴散可能性的無中心狀態(tài)，它將意味著我們的社會將打破中心—邊緣結(jié)構(gòu)，并為網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)取而代之。”[13]就此而言，大數(shù)據(jù)的貢獻已遠遠超過其作為一項技術(shù)的價值，其更大的意義在于在互聯(lián)網(wǎng)的推動下進一步促進了社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的生成，造就了一個擁有網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的社會。在這樣一個網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，匿名參與將使參與者的角色模糊化，他們可以跨越時間和空間的限制，根據(jù)自身的興趣、愛好選擇在不同的網(wǎng)絡(luò)間流動，不論參與者是否是本國公民只要他愿意參與都可以參加。“這種流動似乎使整個社會處于無序之中，卻在無序中形成確定的公共意見，匯聚成巨大的力量，推動社會治理過程中及時地處理任何一項社會問題，防止問題的擴大化，避免問題演化成危機事件。所以，互聯(lián)網(wǎng)能夠賦予社會以動態(tài)性的治理能力，能夠適應(yīng)高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的治理以及社會生活要求。”[6]146-147這也說明“在監(jiān)控、解釋環(huán)境變化并對該變化做出反應(yīng)方面，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)比大型的等級結(jié)構(gòu)更加有效。更好的監(jiān)控意味著對問題的更加及時準(zhǔn)確的認(rèn)識。對環(huán)境變化的更好的解釋促進了政策的形成、問題的概括以及決策的制定。更好的適應(yīng)能力意味著更加及時的創(chuàng)新以及對環(huán)境條件更好的把握。”[14]

隨著網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，官僚制的層級化結(jié)構(gòu)將逐步被解構(gòu)，公共領(lǐng)域的邊界將逐漸消融，政府與社會的關(guān)系將發(fā)生根本的變化，社會自治力量將逐步成長起來。社會自治力量與大數(shù)據(jù)都是伴隨著全球化與后工業(yè)化成長起來的，是全球化與后工業(yè)化的時代主要特征之一，大數(shù)據(jù)發(fā)展又將會進一步促進非政府組織的成長。在高度復(fù)雜性與高度不確定性時代，政府的公共事務(wù)建設(shè)與發(fā)展，政府解決社會矛盾、處理危機事件等都需要借助于對大數(shù)據(jù)的相關(guān)性分析、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)交換來實現(xiàn)分析、預(yù)測、資源調(diào)配。要做到這一點，僅靠政府這一單一治理主體顯然是很難實現(xiàn)的，在此情況下，非政府組織、企業(yè)等其他的自治主體都可以參與進來，在政府治理不足的地方進行補給，與政府開展合作。這說明，在大數(shù)據(jù)時代，政府不再是唯一的治理主體，合作將成為推動政府開發(fā)利用大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、應(yīng)對復(fù)雜性與不確定性的重要環(huán)節(jié)。這將預(yù)示著社會治理模式的根本變革，標(biāo)志著合作治理時代的到來。在此情況下，合作制組織將逐步取代官僚制組織。當(dāng)然官僚制組織并不會被完全拋棄，它在很長一段時間內(nèi)，在一些組織管理中仍將發(fā)揮重要作用，但是它已不再是后工業(yè)化社會主要的治理模式。正如人類在不同的歷史時期，用新的資源替代舊的資源一樣，“資源的概念是在變化著的，合作的社會將使一些在歷史上從未作為社會建構(gòu)資源來看待的因素納入到資源體系中來，也將會使一些在歷史上曾經(jīng)是社會建構(gòu)賴以展開的最基本的資源的重要性下降，還會使一些資源轉(zhuǎn)化為其他形態(tài)的社會存在因素。”[6]146-147大數(shù)據(jù)已成為合作治理時代社會治理和社會生活的重要資源之一，在數(shù)據(jù)信息成為社會治理以及社會生活中的重要資源的條件下，社會的建構(gòu)方向也必須充分考慮這一因素，那些在傳統(tǒng)社會中所依賴的資源如煤、石油等在資源體系中所占的位置和比重將逐步下降，而數(shù)據(jù)信息資源的重要性正在迅速地增強。這也是大數(shù)據(jù)為什么被譽為21世紀(jì)的石油，被認(rèn)為是繼海洋、土地、領(lǐng)空之外最重要的核心資產(chǎn)的原因。

在合作治理的時代，“因特網(wǎng)作為網(wǎng)絡(luò)形成的催化劑，使得政府制度結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)提供的聯(lián)系之間的不一致更加突出。當(dāng)政策環(huán)境變得更加混亂和復(fù)雜的時候，動態(tài)產(chǎn)業(yè)的模式為政府的決策和運作提供了令人心動的前景。除了共享資源，機構(gòu)日益需對知識的更快接觸以及更為強大的創(chuàng)新能力。”[14]這說明，大數(shù)據(jù)是一把雙刃劍，一方面，它因大量化(Volume)、多樣化(Variety)、快速化(Velocity)和價值密度低(Value)等特點加劇了社會的復(fù)雜性與不確定性，使傳統(tǒng)的政府治理模式與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)社會的不一致性和矛盾越來越明顯;另一方面，它又為打破政府傳統(tǒng)的思維方式，促進政府治理模式的變革和創(chuàng)新提供了機遇和動力。因此，在大數(shù)據(jù)時代，我們需要充分發(fā)揮想象的空間、充分利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，促進政府與其他自治主體的合作創(chuàng)新開發(fā)數(shù)據(jù)背后的價值，以更好地應(yīng)對高度復(fù)雜性和不確定性時代，推動合作治理時代的到來。

來源：《青海社會科學(xué)》