一、背景與意義

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，政府生產和擁有的數(shù)據(jù)資源日益豐富。政府數(shù)據(jù)資源蘊含著巨大的經(jīng)濟和社會價值，對生產、流通、分配、消費活動以及經(jīng)濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力具有重要影響。隨著公眾要求開放、獲取和利用政府數(shù)據(jù)資源的呼聲越來越高，如何滿足公眾對政府開放數(shù)據(jù)的需求，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，已成為政府部門亟須面對的重大挑戰(zhàn)。

自2015年9月，國務院下發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》(國發(fā)〔2015〕50號文)出臺以后，2016年7月，《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》進一步提出要構建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的國家數(shù)據(jù)開放體系，加強互聯(lián)網(wǎng)政務信息數(shù)據(jù)服務平臺和便民服務平臺建設，加強信息資源開發(fā)利用的頂層設計和系統(tǒng)規(guī)劃，完善制度體系，構筑國家信息優(yōu)勢;9月，國務院分別出臺《政務信息資源共享管理暫行辦法》和《關于加快推進"互聯(lián)網(wǎng)+政務服務"工作的指導意見》，網(wǎng)上政務數(shù)據(jù)開放正在成為透明政府建設和便民服務的重要內容。

鑒于此，本報告選擇美國、英國、加拿大、印度等典型的數(shù)據(jù)開放發(fā)達國家和發(fā)展中國家，通過對這些國家數(shù)據(jù)開放情況進行文獻調研，重點從數(shù)據(jù)開放的政府管理體制機制的角度，對開放政府數(shù)據(jù)的領導和協(xié)調機制、行政推進機制、制度建設、第三方參與等方面，梳理數(shù)據(jù)開放的國際實踐和已有經(jīng)驗，同時，結合我國數(shù)據(jù)開放的政策要求和發(fā)展現(xiàn)狀，總結提出我國政府數(shù)據(jù)開放頂層設計的相關政策建議。

二、四國政府數(shù)據(jù)開放的管理機制比較

(一)政府數(shù)據(jù)開放的領導和協(xié)調機制

各國政府數(shù)據(jù)開放的領導和協(xié)調機制，并不完全一致。多數(shù)由中央政府辦公廳、總統(tǒng)辦公廳等最高級別的綜合協(xié)調部門負責，個別是財政部門或科技管理部門負責。數(shù)據(jù)開放工作都是由多個相關部門共同配合，協(xié)同履職，合作完成。

美國的政府數(shù)據(jù)開放被納入電子政務建設的管理體系之中。美國聯(lián)邦政府電子政務建設由總統(tǒng)管理委員會(PMC)領導，并由美國行政管理和預算局(OMB)負責實施。聯(lián)邦首席信息官(CIO)、聯(lián)邦首席技術官(CTO)和OMB內設的信息與監(jiān)管事務辦公室(OIRA)共同合作，負責提升聯(lián)邦層面的數(shù)據(jù)整合度與開放度。同時，在由各部門首席信息官組成的首席信息官委員會的支持下，聯(lián)邦首席信息官建立了一個跨部門協(xié)調的工作組，負責提升數(shù)據(jù)開放的水平并改進相關工具。白宮設置一個專門的辦公室來負責Data.gov上的數(shù)據(jù)上傳和管理工作。OMB也成立了一個跨部門的高級顧問組，成員包括首席信息官委員會、機構間統(tǒng)計政策委員會、聯(lián)邦地理數(shù)據(jù)委員會等七個部門的代表，確保各行政部門的數(shù)據(jù)發(fā)布和共享。

英國政府數(shù)據(jù)開放的最高管理機構是內閣辦公廳。內閣辦公廳(類似于我國的國務院辦公廳)是英國中央政府的核心部門，是內閣的常設辦事協(xié)調機構，同時也是英國級別最高的政府信息化管理機構，下設有透明度委員會等，負責監(jiān)督各部門數(shù)據(jù)開放。內閣辦公廳負責制定政府網(wǎng)站標準指南，促進政府發(fā)布數(shù)據(jù)，提高政府工作方式的透明度，同時支持國家安全委員會和聯(lián)合情報組織，協(xié)調和管理英國政府應對網(wǎng)絡安全危機。

根據(jù)加拿大《開放政府指令(The Directive on Open Government)》，加拿大國庫委員會秘書局(Treasury Board of Canada Secretariat)統(tǒng)籌協(xié)調政府數(shù)據(jù)開放，加拿大國家圖書館與檔案館(Library and Archives Canada)、加拿大統(tǒng)計局(Statistics Canada)、加拿大公共服務學院(Canada School of Public Service)等部門協(xié)同配合。國庫委員會秘書局的日常職責是負責向國庫部長委員會提供公共財政預算建議，負責解釋開放數(shù)據(jù)相關政策和制定標準，并對各部門內部信息管理提供建議并促進政策實踐。加拿大國家圖書館與檔案館負責收集和保存加拿大文化遺產文檔、公開出版物、政府文件，制定信息資源管理的標準，并對全國的文件管理進行指導;加拿大統(tǒng)計局負責政府數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析和對數(shù)據(jù)分析業(yè)務的指導;加拿大公共服務學院承擔對政府工作人員數(shù)據(jù)開放服務的培訓等。

印度政府將數(shù)據(jù)開放的政策制定和技術執(zhí)行的職能放在了科學技術部(MST)和通信與信息技術部(MCIT)。按照印度《國家數(shù)據(jù)共享與開放政策(NDSAP)》的要求，科學技術部的科學技術司(DST)負責協(xié)調和監(jiān)督整個數(shù)據(jù)開放項目，與各中央部委以及技術部門、地方政府保持聯(lián)系，同時各部門或各邦政府自己在平臺上按照規(guī)定流程發(fā)布數(shù)據(jù)，并定期監(jiān)測數(shù)據(jù)集。MCIT提供技術支持和保障。

(二)政府數(shù)據(jù)開放的行政推進機制

政府數(shù)據(jù)開放的行政推進機制，也是隨各國的行政體制而設計。中央和地方政府分級管理，數(shù)據(jù)開放的管理和執(zhí)行職能相對分離，戰(zhàn)略制定、政策執(zhí)行、系統(tǒng)建設、數(shù)據(jù)發(fā)布、安全管理、開放利用等由相應機構各司其職。

美國聯(lián)邦政府與州政府在政務處理上相對獨立，因此聯(lián)邦政府只能在聯(lián)邦各部中推行數(shù)據(jù)開放。總統(tǒng)管理委員會下設行政督導委員會和項目管理辦公室，負責跟進政策執(zhí)行情況。OMB下設的電子政務與信息技術辦公室(E-GOV)則負責整個聯(lián)邦政府的信息資源管理。OMB下設信息與監(jiān)管事務辦公室和隸屬于科學和技術政策局(OSTP)的聯(lián)邦首席技術官(CTO)協(xié)助制定E-GOV政策，并協(xié)助政策執(zhí)行。各部門內部負責保密工作的高級官員(Senior Agency Officer of Privacy)負責審查各部門的數(shù)據(jù)安全。

英國推進政府數(shù)據(jù)開放的部門除了內閣辦公廳外，主要涉及兩類機構。第一類是管理機構，包括英國統(tǒng)計局和經(jīng)濟社會研究委員會負責政府數(shù)據(jù)能力提升，信息化基礎設施領導理事會負責基礎設施建設，各行業(yè)協(xié)會負責本行業(yè)數(shù)據(jù)能力建設，信息經(jīng)濟委員會負責制定具體戰(zhàn)略實施路徑，政府數(shù)字服務局負責信息服務與用戶體驗，地方數(shù)據(jù)小組關注地方部門數(shù)據(jù)的發(fā)布，公共部門信息辦公室為信息政策執(zhí)行設定標準、鼓勵政府信息存取和再利用以及發(fā)布版權指導方針，網(wǎng)絡安全和信息保障辦公室協(xié)調多個政府部門和機構，協(xié)同實施網(wǎng)絡安全計劃。第二類是執(zhí)行機構，比如公共數(shù)據(jù)集團負責政府機構和數(shù)據(jù)聚合，數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會負責為中央和地方機構提供資金資助，下屬的“開放數(shù)據(jù)用戶小組”幫助基層用戶提出“數(shù)據(jù)請求”，開放數(shù)據(jù)研究院負責組織和構建開放數(shù)據(jù)市場等。

按照加拿大《開放政府指令》規(guī)定，各部門負責信息管理(Information Management)的行政副首長指定信息管理高級官員負責監(jiān)督本部門對該《指令》的實施。該官員需要與通信部門、首席信息官、部門安全官員(DSO)、數(shù)據(jù)所有者，業(yè)務專家，以及信息公開與隱私協(xié)調員共同工作，在重大問題、工作績效，以及對《指令》的遵守等方面向行政副首長提出建議，制定措施解決不遵守《指令》的情況，并向加拿大國庫委員會秘書局的首席信息官匯報工作。

印度中央政府要求中央各部門和各邦政府都必須成立“國家數(shù)據(jù)共享與開放政策(NDSAP)”辦公室負責本部門的數(shù)據(jù)開放。該辦公室由一名高級官員領導，稱作“數(shù)據(jù)控制官”。部門下屬的各業(yè)務處室都必須設置若干名“數(shù)據(jù)供應官”，負責向NDSAP辦公室提供本處室的開放數(shù)據(jù)。此外，NDSAP辦公室必須向印度科技部提交各部門數(shù)據(jù)的“負面清單”，即具有保密性質、涉及國家安全的數(shù)據(jù)集清單，同時負責監(jiān)管本部門或本邦開放數(shù)據(jù)的進程和質量。雖然印度政府開發(fā)了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺(OGD)，但是從數(shù)據(jù)開放計劃的編制、目錄設計、數(shù)據(jù)編輯和發(fā)布、負面清單的梳理，到對數(shù)據(jù)發(fā)布后的監(jiān)管監(jiān)測和技術支持等，全部放在各部門和邦政府內部自行管理。

(三)政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的關系

多數(shù)政府的政策認為，信息的范疇包括數(shù)據(jù)，發(fā)布政府數(shù)據(jù)是在互聯(lián)網(wǎng)上公開政府信息的主要內容或形式。政府數(shù)據(jù)開放沿襲政府信息公開或信息自由的法規(guī)。數(shù)據(jù)開放與信息公開相互銜接，相互促進，相互支撐，共同推進開放政府建設。

美國政府數(shù)據(jù)開放與政府信息公開，兩者之間一脈相承。按照美國《OMB行政通告第A-130號》(2000年修訂版)的定義，信息，即在文本、數(shù)字、圖形、制圖、講述或視聽等任何媒介或形式中，任何對知識的溝通和表現(xiàn)，包括事實、數(shù)據(jù)或觀點。2005年，美國政府《數(shù)據(jù)參考模型第二版》(DRM)提到“數(shù)據(jù)”是“一個或一組反映一個或一些特定概念的值”,“如果對某個數(shù)據(jù)(或與其他數(shù)據(jù)聯(lián)合起來)進行分析并從中獲取其含義和提供語境，就能夠形成信息”。2009年1月在主題為“信息自由法”的《總統(tǒng)備忘錄》中指出，《信息自由法》是國家履行開放政府承諾的最突出表現(xiàn)，并命令OMB制定《開放政府指令》。該指令明確將在Data.gov上發(fā)布本部門數(shù)據(jù)列為聯(lián)邦各部門實施“在線公開政府信息”任務的環(huán)節(jié)之一。2013年在OMB的主題為“開放數(shù)據(jù)政策——管理信息資產”的《備忘錄M-13-13》中指出，要實現(xiàn)政府信息資源的易查詢、易獲取和易使用，現(xiàn)代政府信息資源的缺省條件是“開放”和“可機讀”。

在英國《信息自由法》2012年修訂版中明確指出，如果人們被授權使用某個數(shù)據(jù)集，可以對這些數(shù)據(jù)格式的可用性提出要求;在該法的第11、19、45和84條中專門就開放數(shù)據(jù)集的議題增加了新條款，以規(guī)范政府數(shù)據(jù)開放行為。這里的“數(shù)據(jù)集”即以電子形式存在的包含“事實(factual)信息”的“信息集合(collection)”，“事實信息”不包括經(jīng)過分析或解讀的產品(數(shù)學計算除外)，也不包括官方統(tǒng)計結果，而是仍然處于未被組織和調整的或者尚未在物理上發(fā)生改變的狀態(tài)，即原始數(shù)據(jù)。2012年英國《開放數(shù)據(jù)白皮書：釋放潛能》中規(guī)定數(shù)據(jù)是“被假定為事實的定性或定量的陳述或數(shù)字，但不是分析和解讀的產物”，信息是“對數(shù)據(jù)進行總結、解讀或陳述以獲取(其中)含義的過程的產物”。《英國政府許可框架(UK Government Licensing Framework)》(2014版)對如何利用和再利用公共部門信息資源提供了一個政策框架。該框架要求英國政府承諾對社會開放公共部門信息。所謂“信息”包括所有受到版權和數(shù)據(jù)庫權保護的，由政府和公共部門收集或生產的，并按照《信息自由法》等法律規(guī)定發(fā)布的信息，也包括之前沒有發(fā)布過的數(shù)據(jù)集等，形式上包括數(shù)據(jù)、公共部門網(wǎng)站上的文本、年度報告、統(tǒng)計、圖表、圖形、圖像和軟件等，范圍則從空間和氣候數(shù)據(jù)、健康和犯罪記錄到各種照片，甚至還包括由公共部門開發(fā)的開源軟件和代碼。《開放數(shù)據(jù)白皮書》則指出，信息就是對數(shù)據(jù)進行總結、解讀或表示以獲得意義的過程的產物，而《信息自由法》是請求獲取數(shù)據(jù)的主要機制。

加拿大《開放政府指令》鼓勵積極地和持續(xù)地公開政府信息，被看做是對該國《信息管理政策》的支持?！吨噶睢诽岢隽碎_放數(shù)據(jù)和開放信息兩個概念，前者指結構化的數(shù)據(jù)，后者指非結構化的文檔和多媒體素材等。在開放數(shù)據(jù)體系構建過程中，加拿大注重開放數(shù)據(jù)、信息公開、開放對話三個方面的機制建設和協(xié)同工作。首先，開放數(shù)據(jù)需要明確哪些數(shù)據(jù)可以開放，及其開放的方式，同時明確數(shù)據(jù)交換機制;其次，將開放數(shù)據(jù)與信息公開進行銜接并整合，政府公開信息為開放數(shù)據(jù)和開放政府提供支撐;最后，建立良好的開放政府對話機制，強調政府、企業(yè)、公民及其他社會組織之間的良性互動。在開放政府建設過程中，數(shù)據(jù)可用性是開放政府的核心內容，即保證真實、完整、有效、可用的高質量數(shù)據(jù);信息整合是對已有信息進行充分整合，消除部門間的信息流通障礙;技術應用是充分利用已有的大數(shù)據(jù)、云計算等技術，為開放政府建設提供技術支持;公眾參與則強調政府與公眾之間的充分互動，便于政府能夠及時調整，以提供有效的公共服務。

印度在2005年通過了《信息權法案》，規(guī)定包括聯(lián)邦內閣會議記錄在內的政府信息都必須予以公開。該法案將“信息”定義為任何形式呈現(xiàn)的任何材料，特別指出其中包括電子數(shù)據(jù)等。不過該法案并未能促成大規(guī)模的數(shù)據(jù)共享以及保證政府數(shù)據(jù)的可機讀性。多數(shù)專家認為，印度開放數(shù)據(jù)政策是對政府信息公開的延伸，后者包含前者，前者是對后者的細化。

(四)司法仲裁與政府內部績效評估推進機制

發(fā)達國家在數(shù)據(jù)開放方面都建立有司法仲裁機制，確保數(shù)據(jù)開放遵守國家相關法律，保護個人隱私。各部門數(shù)據(jù)開放的實施情況和實際效果，都有專門的政府部門進行評估，實現(xiàn)有效的監(jiān)督。

美國強調數(shù)據(jù)的開放必須與國家安全、法律執(zhí)行、個人隱私保護等方面達成平衡，即開放政府數(shù)據(jù)應是在遵守《信息自由法》第9條“信息公開豁免條款”的前提下進行。美國司法部下設信息政策辦公室(OIP)，專門負責監(jiān)督政府部門制定信息政策與開放政府數(shù)據(jù)，并負責監(jiān)測《信息自由法》的執(zhí)行情況，確保政府部門遵守并實施《關于信息自由法的總統(tǒng)備忘錄》和總檢察長發(fā)布的《信息自由法準則》。但是OIP只有指導性職能，相關司法仲裁還是依照訴訟制度依相應案件性質執(zhí)行相應程序。在績效評估方面，聯(lián)邦首席績效官(CPO)與PMC一同建立了“開放數(shù)據(jù)跨部門優(yōu)先目標”(Open Data Cross-Agency Priority (CAP) Goal)，作為各部門執(zhí)行開放數(shù)據(jù)政策的最低標準，用于跟蹤開放數(shù)據(jù)政策的實施情況，促進從開放政府數(shù)據(jù)中獲取價值。紐約市政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站對數(shù)據(jù)的發(fā)布和使用情況做了非常詳細和精確的統(tǒng)計反饋。

2011年，英國政府發(fā)布了《開放數(shù)據(jù)白皮書》，建立了一套關于公共部門數(shù)據(jù)開放程度的評價體系，并對各部門完成開放數(shù)據(jù)任務的情況進行審計，以此促進英國公共服務數(shù)據(jù)的開放性。在《開放數(shù)據(jù)白皮書》中，明確在公共部門透明度委員會——作為監(jiān)督各部門數(shù)據(jù)開放的核心機構——中設立一名隱私保護專家，確保數(shù)據(jù)開放過程中及時掌握和普及最新的隱私保護措施，同時還為各部門配備隱私專家;同時，內閣辦公廳強制要求所有政府部門在處理涉及到個人數(shù)據(jù)時都要執(zhí)行個人隱私影響評估工作，為此還專門制定了非常詳細的《個人隱私影響評估手冊》。

加拿大國庫委員會秘書局負責對《開放政府指令》全部內容實施情況進行監(jiān)督和報告，首先根據(jù)《管理審計框架(Management Accountability Framework)》對相關行為進行評估，其次檢查國庫提交的意見書、部門績效報告以及審計、評估結果和分析研究的結論，第三是定期輸出進展報告。國庫委員會秘書局每五年對上述《指令》及其效果做出評估。

(五)企業(yè)與第三方組織的參與

數(shù)據(jù)開放不是政府一方在單打獨斗，在需求互動、工具支持、應用創(chuàng)新、解決方案、數(shù)據(jù)共享、經(jīng)驗分享、數(shù)據(jù)傳播等方面，各國政府都在大力提倡或鼓勵企業(yè)和第三方機構的有序參與。

美國白宮組織建立了一個名為“項目開放數(shù)據(jù)”(Project Open Data，POD)的開源協(xié)作項目，致力于為聯(lián)邦機構提供從代碼、工具到案例等一系列的數(shù)據(jù)開放支持工具，釋放政府數(shù)據(jù)開放的潛力，讓政府數(shù)據(jù)更易被獲得和使用。參與者包括企業(yè)、非政府組織以及獨立的個人開發(fā)者。參與者們除了在網(wǎng)絡社區(qū)中交流與協(xié)作之外，還參加一些線下的社區(qū)活動。此外，美國總務管理局(GSA)與白宮科技政策辦公室合作還建立了一個數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)平臺——challenge.gov，期望以此推動政府數(shù)據(jù)開放的創(chuàng)新。在這個平臺上，各部門發(fā)布有關數(shù)據(jù)開放的任務，挑戰(zhàn)者可以提出自己的解決方案。每兩年，哈佛大學肯尼迪學院還會從中選擇一個挑戰(zhàn)冠軍并授予哈佛美國政府創(chuàng)新獎(Harvard’s Innovations in American Government Award)。紐約市政府自2009年起資助“NYC Big Apps”(紐約城大應用)競賽,邀請公眾運用來自32 個市政部門的政府開放數(shù)據(jù)來設計網(wǎng)頁或移動應用程序。美國政府在數(shù)據(jù)開放方面建立了諸多與社會合作交流的機制，并期望社會成員能在其中扮演重要角色。

英國政府鼓勵全社會加入數(shù)據(jù)開放。數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會鼓勵公共部門、企業(yè)、機構和個人開放數(shù)據(jù)。英國政府還強調科學家和企業(yè)之間應共享數(shù)據(jù)。

在印度，一些非政府組織在開放政府數(shù)據(jù)進程中扮演重要角色。與通常認為主要從事開放數(shù)據(jù)的增值業(yè)務和開發(fā)數(shù)據(jù)產品所不同，這些非政府組織將政府內部未開放的數(shù)據(jù)和已經(jīng)公開可獲得的信息轉換成可用的數(shù)據(jù)。印度開放政府數(shù)據(jù)平臺(OGD)強調平臺與社會公眾的互動，并鼓勵公眾參與。首先，平臺與社交媒體建立連接，平臺訪問者可以將數(shù)據(jù)集轉發(fā)到社交媒體上，促進更多的人了解和使用平臺。其次，公眾可以通過平臺提出新的數(shù)據(jù)集要求，或者對其他公眾提出的要求表示支持。再次，平臺專門為數(shù)據(jù)應用開發(fā)者提供交流平臺，方便他們在第一時間發(fā)布新的數(shù)據(jù)應用，也幫助平臺管理者了解數(shù)據(jù)集的受歡迎程度，從而會影響以后的發(fā)布工作。

(六)共享與開放的技術支撐與規(guī)范

各國政府數(shù)據(jù)開放都有最低級別的技術規(guī)范。分別制定數(shù)據(jù)開放的元數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)格式標準、用戶管理規(guī)范、數(shù)據(jù)開放接口、存儲格式等，以此規(guī)范數(shù)據(jù)共享和開放。

美國政府以數(shù)據(jù)共享和再利用為核心，提供“一站式政府數(shù)據(jù)下載”(Data.gov)和“一站式云計算服務”(Apps.gov)兩個數(shù)據(jù)開放平臺。作為聯(lián)邦開放數(shù)據(jù)的一站式網(wǎng)站，Data.gov通過一套完整的元數(shù)據(jù)分類體系，為網(wǎng)站中的數(shù)據(jù)資源提供集成管理功能，將采集的多種格式數(shù)據(jù)資源按三個分類編制成一級目錄，包括原始數(shù)據(jù)目錄(Raw Data Catalog)、工具目錄(Tools Catalog)和地理數(shù)據(jù)目錄(Geodata Catalog)。按照《開放政府指令》的要求，所有數(shù)據(jù)都要基于通用的機讀數(shù)據(jù)格式，包括XML、RSS、CSV/Text、KML/KMZ(地理空間數(shù)據(jù)格式)、ESRIShapefile(地理空間數(shù)據(jù)格式)等。

英國政府不僅建立了統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站Data.gov.uk，還建設了統(tǒng)一的政府網(wǎng)關，為個人、機構和代理等各種用戶提供一站式登錄和賬號管理服務。國家基礎設施保護中心發(fā)布網(wǎng)絡防御方面的20項關鍵安全控制措施。Data.gov.uk采用了專門的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)CKAN，能夠對數(shù)據(jù)發(fā)布、共享、用戶的發(fā)現(xiàn)與使用高效的管理，此外還為用戶提供了較為完備的用戶個性化參與機制。

2014年2月，印度開放數(shù)據(jù)平臺發(fā)布基于Drupal開源內容管理框架最新版本，提供公共訪問API接口以實現(xiàn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)提交格式。除了很少一部分數(shù)據(jù)仍然保留在部門服務器中并通過鏈接連接到統(tǒng)一平臺上，絕大部分部門的數(shù)據(jù)都實現(xiàn)了集中存儲。數(shù)據(jù)文件格式要求采用CSV、XML等開放數(shù)據(jù)格式。同時他們自己開發(fā)了一個可視化引擎。在數(shù)據(jù)發(fā)布環(huán)節(jié)，各部門除了向OGD主動提交數(shù)據(jù)集外，也可以向OGD開放數(shù)據(jù)接口，以便OGD自動地從部門的業(yè)務系統(tǒng)中直接獲得數(shù)據(jù)。

三、我國政府數(shù)據(jù)開放頂層設計的思路

國發(fā)〔2015〕50號文《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》已經(jīng)就政府數(shù)據(jù)開放指明了政策方向。本報告結合國外的普遍作法，從完善數(shù)據(jù)開放的基本理念、戰(zhàn)略部署、體制機制、平臺建設和社會服務等方面，提出我國政府數(shù)據(jù)開放頂層設計的主要思路。

(一)培育和樹立依法開放數(shù)據(jù)的行政文化

數(shù)據(jù)開放離不開各級政府部門領導的大力支持，也離不開普通公務員的主動參與和積極配合。政府數(shù)據(jù)開放的責任人最終都會落到每個公務員身上，單純依靠績效評估、監(jiān)督考核和司法仲裁來推進數(shù)據(jù)開放，力度遠遠不夠。傳統(tǒng)行政文化偏重于安全保守，封閉運轉。政府數(shù)據(jù)開放，需要在互聯(lián)網(wǎng)上開放社會公眾所需要的有價值的各類數(shù)據(jù)集，這就涉及到各類數(shù)據(jù)背后的權力和利益，必須打破傳統(tǒng)的封閉的行政文化，轉變思想觀念，提高理性認識，在公務員隊伍中樹立和培養(yǎng)起開放透明的行政文化。保證各級領導大力提倡數(shù)據(jù)開放，培育數(shù)據(jù)開放的良好氛圍，鼓勵普通公務員依法開放、依規(guī)開放，設置安全緩沖保護措施，不至于因把握不準開放數(shù)據(jù)出現(xiàn)工作瑕疵而被隨意問責。依法開放的行政文化的建設，需要從各級領導和新入職公務員開始，長期培養(yǎng)。

(二)建立政府數(shù)據(jù)開放的領導和行政協(xié)調機制

政府數(shù)據(jù)開放與信息公開、大數(shù)據(jù)、信息資源共享、政務公開和政務服務存在緊密的聯(lián)系，都屬于政務信息資源管理和應用的范圍，在國家層面要做到總體設計、統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進，建立強有力的領導和協(xié)調機制。《關于全面推進政務公開的意見》提出“有條件的應把政務公開、政務服務、政府數(shù)據(jù)開放、公共資源交易監(jiān)督管理等工作統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進。”國家層面現(xiàn)已建立由國家發(fā)展改革委主要負責同志擔任召集人且由43個中央部門和單位組成的促進大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議辦公室設在發(fā)展改革委(秘書處設在國家信息中心)，并在《政務信息資源共享管理暫行辦法》(簡稱《暫行辦法》)中規(guī)定聯(lián)系會議負責政務信息資源共享的組織、指導、協(xié)調和監(jiān)督工作，擔當重任。比較《政府信息公開條例》的政府信息定義和《暫行辦法》中政務信息資源的定義，可以發(fā)現(xiàn)兩者的內容基本一致，主體略有差異，一個是行政機關，另一個是政府部門及法律法規(guī)授權具有行政職能的事業(yè)單位和社會組織，政務信息資源包括文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)四類。大數(shù)據(jù)則定義為以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合。因此，政府信息、政務信息資源、大數(shù)據(jù)三者之間內容密切相關，我國政府數(shù)據(jù)開放既要體現(xiàn)透明政府建設的時代要求，維護公民的政治權利，又要發(fā)揮出其經(jīng)濟價值和社會價值，釋放數(shù)據(jù)紅利。

堅持中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組對國家信息化發(fā)展的集中統(tǒng)一領導，盡快建立強有力的數(shù)據(jù)開放領導和行政協(xié)調機制。發(fā)揮大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議制度在大數(shù)據(jù)應用和政務信息資源共享領域的協(xié)調聯(lián)動作用，支持各相關部門在政府數(shù)據(jù)開放的內容管理、平臺建設、應用推廣、安全管理和評估監(jiān)督中依法行使法定職能，協(xié)同推動各地區(qū)各部門政府數(shù)據(jù)開放的規(guī)劃、協(xié)調、推進和監(jiān)督，加強對政府信息化項目中的數(shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)質量與安全保障的后評價和審查，形成統(tǒng)籌有力、前后銜接、總體聯(lián)動、職責清晰、協(xié)同推進的領導和協(xié)調機制。

我國應基于現(xiàn)有的政府信息公開主管部門、大數(shù)據(jù)應用推進部門、電子政務主管部門、信息化產業(yè)主管部門、互聯(lián)網(wǎng)內容主管部門等，盡快建立在領導小組統(tǒng)一領導下的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評估協(xié)同工作體系，避免責權重疊。英國在數(shù)據(jù)開放方面盡管建立起多個委員會、理事會(如公共數(shù)據(jù)集團)，但是受協(xié)商協(xié)調機制力度的限制，政策執(zhí)行渠道的多元化導致協(xié)調組織之間職責重疊，甚至彼此之間產生利益沖突，效果欠佳。

地方政府指定專門的政府數(shù)據(jù)開放主管部門，整體推進、綜合協(xié)調各部門的數(shù)據(jù)開放、應用和管理。無論是信息化部門、網(wǎng)信部門、數(shù)據(jù)統(tǒng)籌部門、工信(經(jīng)信)部門、辦公廳(室)，還是其他新設的大數(shù)據(jù)部門，都要依據(jù)法定職能明確政府數(shù)據(jù)開放的歸口管理部門。在區(qū)縣級以上政府部門設立首席數(shù)據(jù)官的職位，負責統(tǒng)籌本部門或本地區(qū)、本系統(tǒng)政府數(shù)據(jù)開放的運作協(xié)調,向政府數(shù)據(jù)開放平臺提交數(shù)據(jù)內容，制定本部門或本地區(qū)本系統(tǒng)數(shù)據(jù)開放計劃，收集數(shù)據(jù)開放的相關反饋并跟進改善。

(三)盡快制定并出臺《政府數(shù)據(jù)開放條例》和實施細則

政府數(shù)據(jù)開放和應用，不僅僅是一個技術問題，還涉及到數(shù)據(jù)背后的權力和利益的再調整，需要在制度建設層面進行頂層設計，實現(xiàn)依法依規(guī)開放數(shù)據(jù)，為數(shù)據(jù)開放工程建設、運行、利用和維護提供可靠的制度保障。國際經(jīng)驗表明，推進政府數(shù)據(jù)開放應用，必然面對來自各方面的阻力，必須依靠制度來提供行政動力機制和安全保障。國際上主要依靠信息自由法案、透明政府法案、開放政府行政指令等法規(guī)來管理、規(guī)范和推進政府數(shù)據(jù)開放進程。

在厘清正在修訂的《政府信息公開條例》管理邊界的基礎上，盡快研究制訂并出臺《政府數(shù)據(jù)開放條例》，保障公民的知情權、監(jiān)督權、參與權和增值利用權。明確數(shù)據(jù)開放的權利和義務，界定數(shù)據(jù)開放的范圍和責任，規(guī)定開放數(shù)據(jù)的許可權屬和應用權益，促進政府數(shù)據(jù)在風險可控的原則下盡可能的開放，為大數(shù)據(jù)應用、數(shù)據(jù)生產、質量管控、權益保護、責任追究等提供法律保障。

吸收借鑒地方數(shù)據(jù)開放應用管理的實踐經(jīng)驗，從政府行政層面和技術層面制定《政府數(shù)據(jù)開放條例》實施細則，落實《政府數(shù)據(jù)開放條例》的法律要求。擬定開放數(shù)據(jù)分類標準、數(shù)據(jù)獲取技術、開放申請流程與數(shù)據(jù)開放接口的實施政策，樹立政府數(shù)據(jù)采集質量保障和安全管理標準，加強政府數(shù)據(jù)開放的標準化和操作化，保證開放數(shù)據(jù)的可用性和可訪問性，借此指導推進全國各級政府數(shù)據(jù)開放。

(四)完善政府數(shù)據(jù)開放與其他相關工作的銜接機制

在尊重數(shù)據(jù)資源產生、獲取和流轉規(guī)律的前提下，按照加強政府信息資源統(tǒng)一管理的要求，建立數(shù)據(jù)開放與相關工作的銜接機制。研究政府數(shù)據(jù)開放與政務公開、政府信息公開之間的內在邏輯關系，分析政府數(shù)據(jù)開放與公共信息資源利用和大數(shù)據(jù)應用發(fā)展之間的共生促進關系，不被開放、公開、大數(shù)據(jù)這些舶來品詞匯的表面含義所迷惑，深刻理解這些工作內容之間的實質性核心聯(lián)系，實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放與信息公開政務公開的有機對接、數(shù)據(jù)開放與信息資源利用和大數(shù)據(jù)應用發(fā)展之間的充分銜接，避免工作重疊交叉或失序失控。

在行政管理過程中，將信息公開、政務公開、數(shù)據(jù)開放、大數(shù)據(jù)應用和政務服務作為一個整體進行統(tǒng)籌安排，規(guī)范相關主管部門在政府數(shù)據(jù)開放方面的法定職責。建立政府數(shù)據(jù)開放與政務公開、政務服務、大數(shù)據(jù)發(fā)展應用的內容對接和溝通協(xié)調機制，支持促進大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議在大數(shù)據(jù)應用領域發(fā)揮協(xié)調作用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放與信息公開和政務公開的有機對接、數(shù)據(jù)開放與大數(shù)據(jù)應用之間的充分銜接、數(shù)據(jù)開放與政務服務的靈活連接。

加強政府數(shù)據(jù)開放全流程管理。建立強有力的數(shù)據(jù)共享、開放與應用統(tǒng)籌協(xié)調機制，實現(xiàn)涵蓋規(guī)劃、建設、匯集、編目、共享、開放、應用、安全、審計、監(jiān)督、評價的全流程閉環(huán)管理。制定政府數(shù)據(jù)開放行動計劃，建立數(shù)據(jù)開放安全責任機制，落實部門數(shù)據(jù)開放和維護責任，明確各部門數(shù)據(jù)開放的時間節(jié)點和路線圖。

(五)依托地市級以上政府網(wǎng)站和社會資源，分層建立統(tǒng)一、集成的政府數(shù)據(jù)開放平臺，提供規(guī)范統(tǒng)一的數(shù)據(jù)服務

國外經(jīng)驗表明，政府數(shù)據(jù)開放平臺既要體現(xiàn)集中統(tǒng)一，又要靈活方便;既要發(fā)揮新技術優(yōu)勢，又要利用好現(xiàn)有資源。美國國家數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站整合了一千多個政府部門、幾百個民間組織和一百多個移動網(wǎng)絡媒體的數(shù)據(jù)資源。在國家統(tǒng)一政府數(shù)據(jù)開放門戶之外，多數(shù)美國聯(lián)邦部門和州政府都建有各自的數(shù)據(jù)開放門戶，一半是依托現(xiàn)有政府門戶網(wǎng)站進行利舊建設，各部門開放的數(shù)據(jù)都可以集中到國家數(shù)據(jù)開放門戶進行統(tǒng)一檢索。新加坡數(shù)據(jù)開放門戶匯集了50個政府部門和機構的數(shù)據(jù)集。

我國政府數(shù)據(jù)開放平臺，在建設初期就要防止一哄而上，以提供集中化、規(guī)模化、規(guī)范化、便利化數(shù)據(jù)開放服務為建設準則，推進政府和公共服務部門數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一匯集和集中向社會開放，實現(xiàn)面向社會的政府數(shù)據(jù)資源一站式開放服務。調研發(fā)現(xiàn),區(qū)縣政府獨自建設數(shù)據(jù)開放平臺提供服務,因為數(shù)據(jù)規(guī)模受限，數(shù)據(jù)零碎化嚴重，技術能力不足，資金投入有限等不利因素，實際收效甚微;地市級以上政府直接依靠政府門戶網(wǎng)站建設數(shù)據(jù)開放平臺提供數(shù)據(jù)服務，基本上可以滿足社會公眾的需求。

政府數(shù)據(jù)開放平臺，不能重走由政府重新投巨資獨立建設一套技術體系的老路，而要充分用好十多年來信息化建設積累的技術資源和管理資源。實踐表明，地方政府直接依靠政府門戶網(wǎng)站建設數(shù)據(jù)開放平臺或者專門頻道，提供數(shù)據(jù)服務，可以滿足公眾的需求。充分利用全國政府網(wǎng)站技術資源，建立國家和地方數(shù)據(jù)開放平臺，形成全國數(shù)據(jù)開放平臺體系，面向社會提供數(shù)據(jù)服務。國家數(shù)據(jù)開放平臺直接依托現(xiàn)有的中國政府網(wǎng)網(wǎng)站資源和政府信息資源共享平臺進行建設和管理，避免重復建設，統(tǒng)一提供服務?；谫Y金投入和內容管理考慮，地市級以下政府原則上不再建立數(shù)據(jù)開放技術平臺，直接利用上級政府數(shù)據(jù)開放門戶提供數(shù)據(jù)服務，作為國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺的有機組成部分。地市級政府、省級政府和中央部門在條件具備時可以建立本地區(qū)、本行業(yè)的政府數(shù)據(jù)開放平臺，作為政府網(wǎng)站互聯(lián)網(wǎng)服務的有機組成部分。不鼓勵地方政府部門和縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨立建設政府數(shù)據(jù)開放平臺。各級政府部門面向社會開放的數(shù)據(jù)集，都可以集中到本級政府、上級政府或者中央政府部門的數(shù)據(jù)開放平臺統(tǒng)一向社會集成提供，實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放平臺的集約化建設。出臺政府數(shù)據(jù)開放平臺建設技術指南，指導各級政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設，防止各自為政和數(shù)據(jù)割裂。政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設，可以與社會資源開展合作，利用社會力量建設政府數(shù)據(jù)開放平臺，著力提高服務水平。

(六)建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)開放標準規(guī)范和質量安全管理機制

數(shù)據(jù)開放離不開標準規(guī)范的引領?？梢越梃b利用先進國家的管理經(jīng)驗和國內互聯(lián)網(wǎng)應用成果，在試點示范的基礎上，盡快規(guī)范數(shù)據(jù)開放技術平臺和內容管理，提供方向指引和規(guī)范指南，有力指導地方部門的建設和管理，防止“百家爭鳴”，各行其是，白走彎路。

開放數(shù)據(jù)質量沒有保障，就無法取得公眾信任，容易自毀形象。要盡快制定數(shù)據(jù)開放元標準，建立數(shù)據(jù)更新、審核、復核、責任追究機制，防止數(shù)據(jù)集注水，減少人為性數(shù)據(jù)出錯，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)摻假現(xiàn)象。數(shù)據(jù)質量管理要作為常態(tài)化的數(shù)據(jù)管理工作內容之一。

在國家、組織和個人三個層面上統(tǒng)一規(guī)劃、管理政府開放數(shù)據(jù)安全。通過建立數(shù)據(jù)開放的法律法規(guī)保障體系，讓政府開放數(shù)據(jù)在法律框架內得以安全流轉，確保數(shù)據(jù)開放的許可方和被許可方都受到知識產權的保護。組織機構開放政府數(shù)據(jù)，需要遵循透明、公平、效益、責任四條原則，實現(xiàn)多項價值追求的相對平衡。充分保護個人重要信息，防止開放數(shù)據(jù)出現(xiàn)個人隱私或者人物畫像還原，監(jiān)管開放數(shù)據(jù)的使用和傳播，保護其不被濫用。

(七)加強數(shù)據(jù)開放的互動管理，創(chuàng)新提供政府開放數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)服務

數(shù)據(jù)開放的核心是提供更多有價值的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)開放成敗的關鍵是是否理解和滿足公眾迫切需求,公眾是否參與數(shù)據(jù)應用價值的判斷和數(shù)據(jù)集的選擇。當前,可以圍繞五證合一、政務大廳服務、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、新經(jīng)濟新動能、節(jié)能減排、中小學教育、醫(yī)療醫(yī)院、扶貧脫貧、住房建設、環(huán)境質量、高端商品代加工等領域，盡快準備并安排一批高質量、可持續(xù)的數(shù)據(jù)進行開放。國外政府數(shù)據(jù)開放，以服務公眾為導向，將數(shù)據(jù)集開放的選擇權和建議權交給公眾，到底要開放哪些重要和有用的數(shù)據(jù)，需要充分聽取社會公眾意見，社會公眾還有權參與到政府內部的數(shù)據(jù)開放決策、執(zhí)行機構中來。

政府數(shù)據(jù)開放，需要加強數(shù)據(jù)開放的互動管理，提高企業(yè)、個人、科研院所及其他社會組織等多主體的參與積極性。數(shù)據(jù)開放平臺建設、數(shù)據(jù)集選擇提供等方面的具體工作，需各方主體相互支持，相互補充，這樣的政府開放數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)服務容易贏得社會贊許，更加符合實際，數(shù)據(jù)開放工作更有實效。

來源：中國行政管理學會課題組