全球主要國家和商業(yè)社群跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)主張研究

全球商業(yè)社群跨境數(shù)據(jù) 研究

石中金單寅 | 2017-09-21 11:26

【數(shù)據(jù)猿導(dǎo)讀】跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)在推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮數(shù)字貿(mào)易方面的重要性日益凸顯，正在成為國際貿(mào)易規(guī)則中日益重要的議題。受產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、規(guī)則制定能力、國際貿(mào)易政策、數(shù)據(jù)保護(hù)程度等影響，全世界主要國家對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)產(chǎn)生了差異化主張，采取了不同的監(jiān)管措施。

全球主要國家和商業(yè)社群跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)主張研究

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)在推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮數(shù)字貿(mào)易方面的重要性日益凸顯，正在成為國際貿(mào)易規(guī)則中日益重要的議題。受產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、規(guī)則制定能力、國際貿(mào)易政策、數(shù)據(jù)保護(hù)程度等影響，全世界主要國家對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)產(chǎn)生了差異化主張，采取了不同的監(jiān)管措施。美國和歐盟分別通過產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和規(guī)則制定能力希望主導(dǎo)數(shù)據(jù)流向并獲取數(shù)據(jù)資源;澳大利亞允許條件跨境數(shù)據(jù)流動(dòng);俄羅斯是強(qiáng)制實(shí)施數(shù)據(jù)存儲(chǔ)本地化的典型，推行個(gè)人數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的本地化。除此之外， 20國集團(tuán)工商界活動(dòng)(B20)、全球移動(dòng)通信系統(tǒng)協(xié)會(huì)(GSMA)等商業(yè)社群支持商業(yè)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，主張盡快形成相關(guān)機(jī)制消除跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)壁壘。

一、美國利用產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)力圖主導(dǎo)全球跨境數(shù)據(jù)流向

美國在信息通信產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)上具有全球領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，這一點(diǎn)是其主導(dǎo)全球跨境數(shù)據(jù)流向的前提。長期以來，美國對(duì)待跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的總體立場是“淡化國境概念，在合法公共政策目標(biāo)得到保障的前提下、強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)全球自由流動(dòng)”。近年來，這一態(tài)度有所轉(zhuǎn)變。

早在2014年底，美國向世界貿(mào)易組織提交了推動(dòng)電子商務(wù)談判的最新提案，這份提案認(rèn)為：“限制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展，并且阻礙跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)不一定能夠確保數(shù)據(jù)安全，但制定這類政策要在考慮數(shù)據(jù)流動(dòng)雙方的經(jīng)濟(jì)利益和公眾利益目標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行審查”。美國還建議，世貿(mào)組織規(guī)則要求成員國在一定范圍內(nèi)尋求、采取必要措施，以確保信息的安全性和保密性，成員國應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)貿(mào)易的基礎(chǔ)上，出臺(tái)相關(guān)措施、遵守相應(yīng)規(guī)則。特朗普上臺(tái)以后，這種“正常流動(dòng)+合理限制”的趨勢(shì)更加明顯。通過上述措施可以看出，美國正在重新審視其跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策，力圖實(shí)現(xiàn)從跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)到正常流動(dòng)與合理限制平衡的轉(zhuǎn)向：正常流動(dòng)體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)界的訴求，蘊(yùn)含了打破他國互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)市場準(zhǔn)入壁壘的主張;合理限制則表明美國政府從數(shù)據(jù)安全與關(guān)鍵資源管理的角度出發(fā)，希望“截留”關(guān)鍵和重要數(shù)據(jù)在本國境內(nèi)，確保全球數(shù)據(jù)源源不斷地流向本國科技公司?？梢钥闯?，美國希望利用其遍布全球的信息通信產(chǎn)業(yè)分布，直接獲取數(shù)據(jù)資源，主導(dǎo)數(shù)據(jù)流向，維系全球領(lǐng)導(dǎo)力。

二、歐盟通過完善和輸出規(guī)則擴(kuò)大數(shù)據(jù)流動(dòng)體系

從1995年出臺(tái)的《關(guān)于涉及個(gè)人數(shù)據(jù)處理的個(gè)人保護(hù)以及此類數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的指令》(簡稱“95”指令)到2016年出臺(tái)的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(General Data Protection Regulation，簡稱GDPR),歐盟一直秉持高標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)制度，并將此延伸到跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)上。“95”指令第28條規(guī)定，“只有當(dāng)?shù)谌絿彝ㄟ^相關(guān)國內(nèi)法或國際承諾，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)提供充分保護(hù)(adequate level of protection)時(shí)，才允許將歐盟公民個(gè)人信息轉(zhuǎn)移、存儲(chǔ)到該第三方國家進(jìn)行處理”。也就是說，除非域外國家能夠達(dá)到與歐盟同等程度的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)水平，將不能夠與歐盟實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與轉(zhuǎn)移。從此以后，“充分性認(rèn)定”被確定為歐盟跨境數(shù)據(jù)的基本制度，該制度經(jīng)過不斷的發(fā)展完善已有二十多年，加拿大、阿根廷、瑞士等國均已獲得該認(rèn)定，即具備了與歐盟同等程度的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)水平。

基于上述原則，歐盟認(rèn)為，一旦某國家/地區(qū)具有與歐盟相當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)保護(hù)水平后，就可以與歐盟實(shí)現(xiàn)自由的個(gè)人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移，相當(dāng)于拿到了進(jìn)入歐盟的通行證(2017年初歐盟發(fā)布的一項(xiàng)“通告”文件稱之為“特權(quán)”)。歐盟認(rèn)定的充分性標(biāo)準(zhǔn)包括該國的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)整體水平，數(shù)據(jù)流動(dòng)現(xiàn)狀，以及與歐盟的政治、貿(mào)易關(guān)系，秉持的價(jià)值觀和目標(biāo)等。GDPR延續(xù)了“95”指令規(guī)定的這一標(biāo)準(zhǔn)，并且對(duì)跨境數(shù)據(jù)的合法路徑制定了更加完善的規(guī)定;隨著GDPR將于2018年正式實(shí)施，美國的一些互聯(lián)網(wǎng)公司已經(jīng)將歐洲的數(shù)據(jù)中心交由當(dāng)?shù)毓竟芾碛糜诖鎯?chǔ)本地客戶數(shù)據(jù)，以打消歐盟對(duì)安全的疑慮。

不難看出，歐盟將數(shù)據(jù)流動(dòng)與安全議題掛鉤，意圖影響并改變他國的跨境數(shù)據(jù)規(guī)則，通過設(shè)置前提條件實(shí)現(xiàn)“以商促變”，進(jìn)而讓更多國家接受歐盟的跨境數(shù)據(jù)規(guī)則。

三、其他國家立足本國實(shí)際確保數(shù)據(jù)安全獲取數(shù)據(jù)資源

相比歐盟和美國的做法，澳大利亞、印度、俄羅斯等國家紛紛立足本國實(shí)際，采取措施讓重要數(shù)據(jù)資源留存在本國境內(nèi)，同時(shí)確保數(shù)據(jù)安全。

俄羅斯、印度采取防御性立場，嚴(yán)格限制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。俄羅斯通過立法、修法等方式明確提出公民個(gè)人數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和處理必須在俄境內(nèi)，是嚴(yán)格限制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的典型國家。俄羅斯通過修訂《關(guān)于信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》和《個(gè)人數(shù)據(jù)法》，要求信息擁有者、信息系統(tǒng)運(yùn)營商、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者必須使用俄境內(nèi)的數(shù)據(jù)庫處理俄公民個(gè)人數(shù)據(jù)、或者將數(shù)據(jù)庫存放在俄境內(nèi)，同時(shí)要求數(shù)據(jù)處理者在處理俄公民個(gè)人數(shù)據(jù)之前告知數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)這些數(shù)據(jù)庫的具體位置。印度《公共記錄法》禁止除“公共目的”以外的公共記錄被傳輸?shù)骄惩?，同時(shí)要求IT公司將部分基礎(chǔ)設(shè)施放在境內(nèi)，且存儲(chǔ)在這些企業(yè)的印度公民個(gè)人數(shù)據(jù)、政府公共數(shù)據(jù)和商業(yè)數(shù)據(jù)不得傳輸至境外。

澳大利亞允許一般公共數(shù)據(jù)有條件跨境流動(dòng)。相比俄羅斯等國家對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的嚴(yán)格限制，澳大利亞通過分級(jí)分類的管理手段，對(duì)一般公共數(shù)據(jù)實(shí)施允許有條件的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，通常做法是安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。《政府信息外包、離岸存儲(chǔ)和處理ICT安排政策與風(fēng)險(xiǎn)管理指南》將政府信息分級(jí)，其中非保密類的公共信息允許在政府機(jī)構(gòu)實(shí)施安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后進(jìn)行外包;《隱私保護(hù)原則》允許數(shù)據(jù)出口者和海外接收者簽訂數(shù)據(jù)跨境處理合同，同時(shí)要求合同必須包括原則性的安全管理內(nèi)容。對(duì)于一些特別類型的數(shù)據(jù)，例如能夠識(shí)別到特定個(gè)體的健康記錄，澳大利亞同樣禁止跨境傳輸。

四、商業(yè)社群希望建立相關(guān)機(jī)制推動(dòng)商業(yè)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)

B20、GSMA在年初發(fā)布的報(bào)告中，表達(dá)了對(duì)通過有效機(jī)制促進(jìn)商業(yè)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的渴求，同時(shí)認(rèn)為這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于一定的政策協(xié)調(diào)，各方應(yīng)該形成相關(guān)機(jī)制來消除妨礙數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的壁壘。B20認(rèn)為，各方應(yīng)該以積極的心態(tài)看待跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，同時(shí)采取措施降低壁壘來釋放數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿?、推?dòng)商業(yè)數(shù)據(jù)自由流動(dòng);GSMA則指出了健全的隱私保護(hù)機(jī)制對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的重要性，應(yīng)當(dāng)通過充分問責(zé)機(jī)制確保建立可信的數(shù)字環(huán)境。

總的來看，商業(yè)團(tuán)體受其行業(yè)影響力、規(guī)模等因素限制，對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的立場僅僅停留在呼吁和游說層面，無法對(duì)數(shù)據(jù)流向、規(guī)則的制定和形成產(chǎn)生主導(dǎo)影響，但其主張反映了全球主流商業(yè)團(tuán)體對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的基本態(tài)度。

作者簡介

石中金，中國信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所消費(fèi)與服務(wù)研究部副主任、高級(jí)工程師，主要從事電信監(jiān)管、用戶服務(wù)等領(lǐng)域的研究。

單寅，中國信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所工程師,主要從事個(gè)人信息和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)保護(hù)、ICT監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)和信息安全等領(lǐng)域的研究。

來源：中國信息通信研究院CAICT

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