一、引言

隨著快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程，城市規(guī)模和人口急速增加，并伴隨著城市社會(huì)群體利益格局的不斷分化和城市公共事務(wù)不斷增加，這要求傳統(tǒng)的城市管理必然向新型的城市治理轉(zhuǎn)變[1]。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的逐漸成熟，大數(shù)據(jù)為城市治理創(chuàng)新提供了新的工具和手段，在創(chuàng)新城市治理中的作用越來(lái)越明顯。全球已有不少?lài)?guó)家已經(jīng)將大數(shù)據(jù)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，美國(guó)、日本、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家相繼制定實(shí)施大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略性文件，與此同時(shí)，紐約、芝加哥、新加坡等全球的大都市率先推動(dòng)大數(shù)據(jù)在城市治理中的應(yīng)用。2015年8月，中國(guó)國(guó)務(wù)院印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，要求各地方政府和部門(mén)建立“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策，逐步實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升城市治理能力和政府服務(wù)水平正成為全球趨勢(shì)。

然而，政府大數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)格式多樣化、數(shù)據(jù)來(lái)源復(fù)雜、大量數(shù)據(jù)冗余和不一致、數(shù)據(jù)收集難度大等問(wèn)題[2]，大數(shù)據(jù)應(yīng)用于城市治理創(chuàng)新過(guò)程可能面臨諸多的挑戰(zhàn)。紐約、新加坡、芝加哥等城市較早利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行城市治理創(chuàng)新，成績(jī)顯著，有效降低了治理成本，提升了治理效率，形成了一些成熟可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。因此，分析國(guó)外城市如何應(yīng)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行治理創(chuàng)新，總結(jié)其成功的經(jīng)驗(yàn)，可以為國(guó)內(nèi)城市提供有益啟示，具有重要的實(shí)踐價(jià)值和意義。

二、紐約的經(jīng)驗(yàn)及啟示[3-4]

(一)紐約大數(shù)據(jù)治理的背景

紐約城市治理面臨幾個(gè)方面的壓力：第一，公共服務(wù)壓力增大。除了擁有850萬(wàn)的人口，紐約每年還有百萬(wàn)的游客，隨著城市人口越來(lái)越多，紐約在住房、交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上面臨著越來(lái)越大的壓力。第二，預(yù)算縮減。自2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，大都市紐約還面臨著大規(guī)模的預(yù)算縮減，需要用有限的資金提供良好的服務(wù)。第三，城市發(fā)生突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)增加。例如，2011年初，布朗克斯區(qū)和布魯克林區(qū)公寓發(fā)生的火災(zāi)奪去了5個(gè)人的生命，此后的調(diào)查表明，火災(zāi)不是孤立意外事件，政府對(duì)群租房監(jiān)管不力是主要因素，類(lèi)似這種意外事件在人口密集的紐約時(shí)常發(fā)生，治理難度非常大。

(二)紐約的主要舉措

第一，出臺(tái)法律法規(guī)，保障政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和大數(shù)據(jù)應(yīng)用順利推進(jìn)。2012年，紐約頒布了地方性開(kāi)放數(shù)據(jù)法案——《紐約市開(kāi)放數(shù)據(jù)法案》，通過(guò)法律促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，營(yíng)造良好的數(shù)據(jù)開(kāi)放環(huán)境，規(guī)定到2018年，除了涉及安全和隱私的數(shù)據(jù)之外，紐約市政府及其分支機(jī)構(gòu)所擁有的數(shù)據(jù)都必須通過(guò)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾開(kāi)放，并且要求使用這些數(shù)據(jù)不需要經(jīng)過(guò)任何注冊(cè)、審批程序。2013年，紐約市長(zhǎng)布隆伯格頒布了《306號(hào)行政命令》，提出數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的城市服務(wù)目標(biāo)，要求各政府部門(mén)必須配合政府首席數(shù)據(jù)分析官(CAO)，確保城市機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)開(kāi)放數(shù)據(jù)法案的承諾，打破部門(mén)壁壘，開(kāi)發(fā)和構(gòu)建一個(gè)全市的數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，歸集和更新來(lái)自不同機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)或其他來(lái)源的數(shù)據(jù)。

第二，組建完善的組織體系，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)推進(jìn)

大數(shù)據(jù)應(yīng)用。紐約市成立了市長(zhǎng)辦公室數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)(Mayor’s Office of DataAnalytics，下文簡(jiǎn)稱(chēng)MODA)，任命了城市首席數(shù)據(jù)分析官(CAO)和首席政府開(kāi)放平臺(tái)官，組建由紐約運(yùn)營(yíng)副市長(zhǎng)牽頭的紐約市數(shù)據(jù)分析指導(dǎo)委員會(huì)，制定全市數(shù)據(jù)分析的總體戰(zhàn)略。與此前已經(jīng)設(shè)立的CIO、CDO一起，形成了“三駕馬車(chē)”式的技術(shù)管理架構(gòu)(參見(jiàn)圖1)。

圖1　紐約市推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的組織體制

第三，基于已有技術(shù)和平臺(tái)，研發(fā)數(shù)據(jù)融合共享系統(tǒng)。由于紐約市各部門(mén)合計(jì)有幾百個(gè)IT系統(tǒng)，儲(chǔ)存著紐約不同類(lèi)型和不同年代的城市數(shù)據(jù)。為了能夠運(yùn)行數(shù)據(jù)模型和挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，需要在數(shù)據(jù)隱私相關(guān)法律的約束下，匯聚來(lái)自40多個(gè)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，形成一個(gè)聚合的數(shù)據(jù)庫(kù)。紐約市數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)基于已有的技術(shù)和資源，建立了“DataBridge”和“DEEP”兩大核心系統(tǒng)。其中，DataBridge系統(tǒng)是由刑事司法系統(tǒng)中用于跟蹤囚犯的數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)——DataShare和“311數(shù)據(jù)庫(kù)”的閑置能力構(gòu)建而成。DataBridge具有數(shù)據(jù)庫(kù)管理以及統(tǒng)計(jì)分析工具，并向紐約市其他部門(mén)的分析師開(kāi)放。DEEP系統(tǒng)將各部門(mén)的系統(tǒng)相互連接起來(lái)，使得城市機(jī)構(gòu)能夠安全地進(jìn)行信息交換，取代費(fèi)時(shí)又低效的電子郵件、傳真等數(shù)據(jù)傳輸方法。

第四，制定推進(jìn)大數(shù)據(jù)治理的最佳實(shí)踐。在具備強(qiáng)有力的組織架構(gòu)、技術(shù)和工具的基礎(chǔ)上，紐約建立了運(yùn)用大數(shù)據(jù)處理城市特定治理問(wèn)題的工作流程和最佳實(shí)踐，MODA團(tuán)隊(duì)還幫助各個(gè)部門(mén)建立自己的數(shù)據(jù)分析力量，使得各個(gè)部門(mén)能夠獨(dú)立、持續(xù)地開(kāi)展相關(guān)數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新。

(三)紐約利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)城市治理創(chuàng)新的主要成果

在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，紐約環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)維護(hù)紐約市多達(dá)6000英里的下水道，政府部門(mén)一直想找到向下水道非法傾倒食用油的人，因?yàn)榘霐?shù)以上下水道堵塞都由這些凝固油脂產(chǎn)生。但問(wèn)題在于，如何找到這些“違法者” 傳統(tǒng)的解決辦法是由環(huán)境部門(mén)派出監(jiān)察員，到各個(gè)街區(qū)路口守株待兔，以碰巧遇到某餐館小工，向下水道傾倒廢棄食用油。但紐約市有2.5萬(wàn)個(gè)餐館，這樣做顯然成功率不高，效果不明顯。紐約通過(guò)DataBridge從企業(yè)誠(chéng)信委員會(huì)獲得所有餐飲企業(yè)為合法處理廢棄油脂所支付的服務(wù)費(fèi)數(shù)據(jù)，比較得出那些沒(méi)有支付服務(wù)費(fèi)的企業(yè)在地圖中所處的位置，將那些不在冊(cè)的餐館列入“重點(diǎn)懷疑對(duì)象”，排查準(zhǔn)確率高達(dá)95%。

在災(zāi)害預(yù)防領(lǐng)域，“311城市熱線”每年收到25000多條關(guān)于違規(guī)建筑的投訴，而紐約大約有100萬(wàn)幢建筑，政府從事建筑巡查的工作人員僅200名左右，基于傳統(tǒng)的巡視預(yù)測(cè)準(zhǔn)確率僅為25%。MODA團(tuán)隊(duì)通過(guò)與消防員、警察、巡視員等人員溝通，得到甄別危險(xiǎn)的指標(biāo)，根據(jù)房屋是否存在拖欠稅款，是否有人投訴，是否是1938年后按建筑規(guī)范進(jìn)行建造，以及房屋年齡、房屋污水排放量等建立預(yù)測(cè)模式，對(duì)每天需要排查的建筑列出優(yōu)先級(jí)別，火災(zāi)預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確率從25%提高到70%，巡查人員的工作效率是此前的五倍。

在MODA的推進(jìn)下，紐約的數(shù)據(jù)開(kāi)放促進(jìn)社會(huì)化應(yīng)用也取得明顯成效。到目前為止，紐約已經(jīng)開(kāi)放了12000多組數(shù)據(jù)，涉及健康、商業(yè)、公共安全、城市治理、教育、環(huán)境、住房與發(fā)展、創(chuàng)新等諸多領(lǐng)域，并基于此開(kāi)發(fā)了大量社會(huì)化應(yīng)用[5]。例如，開(kāi)發(fā)了提示公眾避免進(jìn)入犯罪高發(fā)區(qū)域和提高警惕的APP應(yīng)用，從而降低犯罪發(fā)生的概率。交通領(lǐng)域的APP應(yīng)用為公眾出行提供實(shí)時(shí)建議，并為地鐵系統(tǒng)在客流高低峰時(shí)段、熱點(diǎn)站和普通站之間的調(diào)配提出更優(yōu)的方案。

(四)紐約的主要啟示

第一，領(lǐng)導(dǎo)的重視和強(qiáng)有力支持。政府部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享和融合在技術(shù)上已經(jīng)成熟，融合和共享的主要難度來(lái)源于部門(mén)的阻力。因此，基于大數(shù)據(jù)城市治理創(chuàng)新的前提是解除不同政府職能部門(mén)之間的制度藩籬與條塊分割，實(shí)現(xiàn)分布在政府各個(gè)部門(mén)IT系統(tǒng)中數(shù)據(jù)的采集、更新、共享與融合。例如，紐約市長(zhǎng)布隆伯格早期提出建立一個(gè)共享的數(shù)據(jù)中心以及部門(mén)間數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)的計(jì)劃，很快幾乎所有人都在法律上、技術(shù)上和操作上提出質(zhì)疑。律師們引用了大量法律條文(大多數(shù)來(lái)自聯(lián)邦政府)反對(duì)數(shù)據(jù)共享;預(yù)算專(zhuān)家也畏葸不前，以成本為由擋回去;政府各個(gè)部門(mén)的首席信息官解釋為什么只有他(或她)可以管理本單位復(fù)雜的數(shù)據(jù)庫(kù)。因此，紐約成功推進(jìn)大數(shù)據(jù)在政府應(yīng)用，建設(shè)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的城市，重要原因是城市最高層領(lǐng)導(dǎo)人物的決心，若是缺少布隆伯格為求變而全力進(jìn)行的自上而下的改革，紐約市不可能成為數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府的佼佼者。

第二，降低各個(gè)部門(mén)阻力，促進(jìn)政府部門(mén)全面共享。為了降低各部門(mén)阻力，紐約盡可能使用城市現(xiàn)存的信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)和網(wǎng)絡(luò)，最大程度不改變各部門(mén)原有的系統(tǒng)。由于紐約政府的不同部門(mén)或機(jī)構(gòu)曾使用幾種不同的地理標(biāo)簽來(lái)標(biāo)記他們的記錄(如針對(duì)地理位置，一些記錄可能使用街道地址信息，而其他機(jī)構(gòu)可能使用網(wǎng)格坐標(biāo)或郵政編碼)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)聚合有相當(dāng)?shù)碾y度。而城市治理的數(shù)據(jù)分析過(guò)程依賴(lài)于地理位置數(shù)據(jù)，因此，要求來(lái)自不同部門(mén)的記錄注上統(tǒng)一的地理標(biāo)簽。雖然采用公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)能使得數(shù)據(jù)融合過(guò)程變得更加簡(jiǎn)單和直接，但紐約市數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)為了降低各部門(mén)的阻力，并沒(méi)有將此作為數(shù)據(jù)模型運(yùn)行的必要條件。MODA付出了艱苦的努力，開(kāi)發(fā)出一個(gè)能夠?qū)⒉煌乩順?biāo)簽記錄連接在一起的系統(tǒng)，這樣來(lái)源于多個(gè)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)更容易在分析中進(jìn)行合并和共同使用，實(shí)現(xiàn)來(lái)自各部門(mén)數(shù)據(jù)的匹配和聚合。其中，DataBridge和DEEP技術(shù)允許政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)持續(xù)使用他們自己的系統(tǒng)，而不是安裝昂貴的新信息系統(tǒng)來(lái)保持兼容，或遷移到政府云。此外，為了促進(jìn)全面共享，紐約頒布了一條規(guī)則：任何部門(mén)想要得到其他部門(mén)的數(shù)據(jù)或MODA所收集的數(shù)據(jù)，就必須先共享自己的數(shù)據(jù)，而且必須是整個(gè)數(shù)據(jù)集。

第三，最大程度不改變一線工作人員的工作方式。大多數(shù)組織對(duì)變革都存在抵觸情緒，大數(shù)據(jù)治理模式意味著新工作方式，因此其成功取決于受影響群體對(duì)新模式的接受程度。紐約大數(shù)據(jù)推進(jìn)小組努力與一線工作人員合作，使他們的工作更加有效，從而提高員工的工作滿意度，減少對(duì)新技術(shù)的抵觸。

三、芝加哥的經(jīng)驗(yàn)及啟示[6]

(一)芝加哥大數(shù)據(jù)治理的背景

像許多大城市一樣，芝加哥經(jīng)常被下面問(wèn)題所困擾：每年總有小孩會(huì)因?yàn)榻佑|家裝涂料或水管而鉛中毒;總有一些餐館的衛(wèi)生環(huán)境不達(dá)標(biāo);總有這個(gè)或那個(gè)角落會(huì)突然冒出大量老鼠，沒(méi)人能確切知道某個(gè)城市病將于何時(shí)何地爆發(fā)。面對(duì)這些城市治理難題，芝加哥市長(zhǎng)RahmEmanuel希望城市管理者能夠未雨綢繆、主動(dòng)出擊，通過(guò)應(yīng)用大數(shù)據(jù)模型對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，將其納入日常城市管理，改變特大型城市面對(duì)頑疾“不定期發(fā)作”時(shí)束手無(wú)策的尷尬。

(二)芝加哥大數(shù)據(jù)治理的主要舉措

第一，靈活的組織保障體系。芝加哥歷來(lái)強(qiáng)調(diào)在城市治理中實(shí)施創(chuàng)新，并體現(xiàn)在政府的組織設(shè)計(jì)上。2008年，芝加哥將商業(yè)與信息服務(wù)部變更為創(chuàng)新與技術(shù)部(簡(jiǎn)稱(chēng)DoIT)，將創(chuàng)新融入城市治理。創(chuàng)新與技術(shù)部的技術(shù)實(shí)力可以與市場(chǎng)上軟件應(yīng)用開(kāi)發(fā)企業(yè)的實(shí)力相媲美。創(chuàng)新與技術(shù)部下面設(shè)置了數(shù)據(jù)科學(xué)、GIS、信息安全、軟件開(kāi)發(fā)等與大數(shù)據(jù)相關(guān)的運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)。其中，數(shù)據(jù)科學(xué)團(tuán)隊(duì)以釋放城市數(shù)據(jù)價(jià)值為目標(biāo)，擁有高級(jí)分析、數(shù)據(jù)開(kāi)放、商業(yè)智能以及數(shù)據(jù)管理四大職能，負(fù)責(zé)建設(shè)和開(kāi)發(fā)“SmartData”、芝加哥數(shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，以及WindyGrid等產(chǎn)品。創(chuàng)新與技術(shù)部的各個(gè)團(tuán)隊(duì)分工明確，GIS團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)高效低成本地利用基于地理位置的技術(shù)，提高政府決策質(zhì)量和完善政府公共服務(wù)，信息安全團(tuán)隊(duì)則負(fù)責(zé)全市的信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)的安全，軟件開(kāi)發(fā)團(tuán)隊(duì)則幫助芝加哥擁有自己的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，開(kāi)發(fā)可擴(kuò)展、可推廣的大數(shù)據(jù)應(yīng)用項(xiàng)目。此后，為突出數(shù)據(jù)在城市治理中的作用，2011年5月，芝加哥任命了第一位首席數(shù)據(jù)官(CDO);2012年，又將DoIT局長(zhǎng)、首席數(shù)據(jù)官(CDO)和首席信息官(CIO)三個(gè)職位合為一體，全力推進(jìn)大數(shù)據(jù)在芝加哥城市治理中的應(yīng)用。

第二，構(gòu)建城市體征大數(shù)據(jù)平臺(tái)——SmartData平臺(tái)[7]。芝加哥市的管理者們認(rèn)識(shí)到，開(kāi)展大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)項(xiàng)目必須擁有大規(guī)模的足量數(shù)據(jù)。為此，在布隆伯格慈善基金會(huì)的100萬(wàn)美元贊助下，芝加哥的創(chuàng)新與技術(shù)部(DoIT)通過(guò)收集和分析曾經(jīng)屬于各個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)，建立了SmartData平臺(tái)。SmartData平臺(tái)每天都會(huì)收集到各市政部門(mén)當(dāng)日產(chǎn)生的700多萬(wàn)條數(shù)據(jù)，如天氣、交通、學(xué)校、停車(chē)場(chǎng)等。SmartData將這些數(shù)據(jù)加以匯聚，包含從2001年至今的幾乎所有的政府部門(mén)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)非常全面，囊括了從每一個(gè)政府雇員的薪水到犯罪的報(bào)告，使得芝加哥擁有一個(gè)全美范圍最大和最具魯棒性的城市開(kāi)放數(shù)據(jù)門(mén)戶(hù)。SmartData的核心是建設(shè)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府決策模式，根本性地改變城市的運(yùn)營(yíng)模式。SmartData平臺(tái)主要為城市高級(jí)數(shù)據(jù)分析提供IT基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，以軟件即服務(wù)(Software-as-a-Service)的模式為城市各類(lèi)應(yīng)用提供服務(wù)。SmartData提供實(shí)時(shí)事故檢測(cè)、歷史數(shù)據(jù)檢索和高級(jí)數(shù)據(jù)分析功能，允許用戶(hù)基于時(shí)間、空間和距離等要素實(shí)時(shí)查詢(xún)，不同類(lèi)型的數(shù)據(jù)以一個(gè)友好的圖形界面展現(xiàn)給用戶(hù)，而且會(huì)自動(dòng)更新數(shù)據(jù)并提出預(yù)警。SmartData為全市的雇員提供簡(jiǎn)單易用的接口，創(chuàng)建一系列商業(yè)智能工具，幫助城市雇員獲得、使用和發(fā)現(xiàn)能夠用于戰(zhàn)略管理和日常運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)信息。通過(guò)強(qiáng)大的高級(jí)分析工具，可以幫助決策者作出更好的決策，面對(duì)城市挑戰(zhàn)更早預(yù)測(cè)，將被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，將思想變成行動(dòng)。

第三，構(gòu)建城市安全管理利器——WindyGrid(風(fēng)網(wǎng))。WindyGrid是SmartData平臺(tái)的第一階段應(yīng)用工具，是SmartData的圖形化接口和基于GIS的決策支持系統(tǒng)，利用MongoDB(一個(gè)基于分布式文件存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)庫(kù))支持下的分析機(jī)制將數(shù)據(jù)整理并生成可視化地圖。風(fēng)網(wǎng)應(yīng)用了芝加哥城幾乎所有公共場(chǎng)所的時(shí)空數(shù)據(jù)，結(jié)合了結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的靈活數(shù)據(jù)模型，集成多重異構(gòu)的數(shù)據(jù)源。例如，911報(bào)警電話，311服務(wù)電話，犯罪統(tǒng)計(jì)，建筑和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證，城市車(chē)輛，建筑物的歷史數(shù)據(jù)，公交車(chē)位置信息，推特(Twitter)等最新數(shù)據(jù)流。風(fēng)網(wǎng)可以幫助管理者實(shí)時(shí)了解這座城市的運(yùn)作狀況，是城市安全管理的利器。

(三)芝加哥大數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新取得的成績(jī)

WindyGrid被成功地應(yīng)用于芝加哥一些重大事件和活動(dòng)管理，如2012年5月的北約首腦會(huì)議，2012年的同性戀游行，每年的圣帕特里克節(jié)游行、芝加哥美食節(jié)和航空水上表演等大型活動(dòng)。WindyGrid可以幫助管理者了解城市任何一個(gè)地方的現(xiàn)狀和過(guò)去所發(fā)生的事情，能實(shí)現(xiàn)對(duì)城市任意一個(gè)指定位置的查詢(xún)，例如查詢(xún)州大街和麥迪遜大街的交界處，用戶(hù)就可以看到311和911的報(bào)警和投訴電話以及以往的犯罪報(bào)告，當(dāng)前和歷史上這兩條街上發(fā)生的其他事情，如交通事故、擁堵、集會(huì)和游行等情況。

在暴風(fēng)雨和其他極端天氣事件后，WindyGrid亦被用于協(xié)助芝加哥防災(zāi)救災(zāi)。用于監(jiān)測(cè)因?yàn)?zāi)害倒下的樹(shù)木和電線，風(fēng)暴和洪水破壞，以及其他重要信息。

此外，芝加哥不斷擴(kuò)展SmartData的應(yīng)用。例如，針對(duì)311市政熱線中名列前十的鼠患問(wèn)題，通過(guò)基于大數(shù)據(jù)的分析，如管道漏水、垃圾投訴增多等相關(guān)數(shù)據(jù)，芝加哥可以提前7天預(yù)測(cè)鼠患爆發(fā)。環(huán)衛(wèi)管理人員因此可以提前到達(dá)那些潛在的問(wèn)題區(qū)域，采取治理行動(dòng)，降低鼠患的危害。

總之，SmartData如今已經(jīng)成為這座城市的中樞神經(jīng)系統(tǒng)，幫助市政管理者們改善服務(wù)、降低成本并創(chuàng)造更加宜居的生活環(huán)境。

(四)芝加哥大數(shù)據(jù)治理的啟示

芝加哥成功將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于城市治理的關(guān)鍵經(jīng)驗(yàn)包含以下兩個(gè)方面：

第一，領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。與紐約一樣，芝加哥市長(zhǎng)是推動(dòng)芝加哥大數(shù)據(jù)應(yīng)用的關(guān)鍵人物，芝加哥提出了建設(shè)“大數(shù)據(jù)之城”的口號(hào)，將數(shù)據(jù)當(dāng)成戰(zhàn)略型資產(chǎn)，通過(guò)新的技術(shù)手段與數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府決策模式，根本性地改變城市的運(yùn)營(yíng)模式。芝加哥聘用IBM公司高級(jí)數(shù)據(jù)專(zhuān)家BrennaBerman為城市首席數(shù)據(jù)分析官(CAO)和首席信息官(CIO)，并通過(guò)創(chuàng)新與技術(shù)部門(mén)強(qiáng)大的技術(shù)實(shí)力和推動(dòng)能力，構(gòu)建了整合全市數(shù)據(jù)的綜合性大數(shù)據(jù)平臺(tái)——SmartData。

第二，關(guān)注對(duì)城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、融合與開(kāi)放。芝加哥城市所有城市數(shù)據(jù)都加入了地理位置信息屬性，這樣使得所有數(shù)據(jù)可以非常好地展現(xiàn)在同一地圖上，GIS平臺(tái)具有300多個(gè)層的地理信息數(shù)據(jù)集，其中，250多個(gè)數(shù)據(jù)集可以通過(guò)芝加哥數(shù)據(jù)門(mén)戶(hù)直接進(jìn)行訪問(wèn)，為芝加哥城市開(kāi)放數(shù)據(jù)的社會(huì)化應(yīng)用提供了良好的支持。

第三，平臺(tái)可復(fù)制和可移植。SmartData平臺(tái)是基于開(kāi)源軟件開(kāi)發(fā)的，美國(guó)其他城市，特別是缺乏技術(shù)實(shí)力的城市可以直接使用SmartData平臺(tái)的預(yù)測(cè)算法，芝加哥還為其他城市快速建立相關(guān)分析提供實(shí)施指南和技術(shù)路線圖。

四、新加坡的經(jīng)驗(yàn)及啟示

(一)新加坡大數(shù)據(jù)治理的背景

新加坡是較早將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于城市治理的亞洲國(guó)家。2003年2月，中國(guó)順德暴發(fā)了重癥急性呼吸綜合征(SARS)，病毒發(fā)現(xiàn)兩周后，新加坡衛(wèi)生部門(mén)雖然成立一個(gè)工作組，并采取了非常應(yīng)對(duì)措施，但是到4月中旬，到訪新加坡的游客急劇減少，酒店入住率直線下降，商店、餐館、出租車(chē)司機(jī)收入銳減，這一事件導(dǎo)致新加坡經(jīng)濟(jì)收縮了4.2%。此后的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，5位“超級(jí)傳播者”造就了該國(guó)238個(gè)病例，如果政府早點(diǎn)發(fā)現(xiàn)這些人，就可以阻遏病毒的傳播。這讓新加坡政府意識(shí)到，小小的病毒僅用幾個(gè)月時(shí)間就能危及國(guó)家的繁榮，而大數(shù)據(jù)對(duì)此類(lèi)問(wèn)題可以有所作為[8]。

(二)新加坡大數(shù)據(jù)治理的主要舉措

第一，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與掃描系統(tǒng)(RAHS)。SARS病毒退場(chǎng)后幾個(gè)月，新加坡國(guó)防部利用美國(guó)的全景掃描系統(tǒng)(TotalInformation Awareness，TIA)思路進(jìn)行了一次演練預(yù)測(cè)疫情，結(jié)果發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)可以幫助新加坡在病毒抵岸前兩個(gè)月便捕捉到疫情暴發(fā)跡象。為此，新加坡快速成立了RAHS項(xiàng)目推進(jìn)辦公室，迅速建立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與掃描系統(tǒng)，搜集并篩查大量數(shù)據(jù)，加以分析，創(chuàng)建模型，預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的事件，并在新加坡政府機(jī)構(gòu)內(nèi)分享。2006年后，新加坡除了將RAHS用于竊聽(tīng)和炸彈等政府安全問(wèn)題，還利用RAHS分析Facebook、Twitter和其他社交媒體的帖子，評(píng)估國(guó)民情緒，預(yù)估可能出現(xiàn)的騷動(dòng)。2009年后，新加坡決定將RAHS系統(tǒng)擴(kuò)展到國(guó)家安全之外，將RAHS方法輸出到整個(gè)政府系統(tǒng)。利用該系統(tǒng)應(yīng)對(duì)各種國(guó)內(nèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，包括“黑天鵝”事件、政府采購(gòu)、預(yù)算、經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、移民政策發(fā)布、房地產(chǎn)市場(chǎng)研究、教育方案設(shè)計(jì)等。

第二，建立完善的數(shù)據(jù)開(kāi)放法律和制度保障體系。在數(shù)據(jù)開(kāi)放方面，新加坡建立了嚴(yán)格而清晰的數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)則，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)公布了8700多個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)集，公眾可以免費(fèi)獲得超過(guò)60個(gè)政府部門(mén)的數(shù)據(jù)。此外，新加坡還頒布了《個(gè)人資料保護(hù)法》(2012年)，防范對(duì)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)以及源于境外個(gè)人資料的濫用行為，并成立個(gè)人資料保護(hù)委員會(huì)，對(duì)不遵守《個(gè)人資料保護(hù)法令》的企業(yè)進(jìn)行調(diào)查。

第三，實(shí)現(xiàn)四大庫(kù)的整合和政府?dāng)?shù)據(jù)的全面開(kāi)放。新加坡早在20世紀(jì)80年代就開(kāi)始建立土地(地理信息)、人口、商業(yè)和公共安全四大數(shù)據(jù)中心，然而，四大數(shù)據(jù)中心只有土地?cái)?shù)據(jù)中心是有空間信息的，而土地信息中心與其他三個(gè)數(shù)據(jù)中心之間沒(méi)有聯(lián)通，空間數(shù)據(jù)與非空間數(shù)據(jù)不能整合使用。2008年，新加坡政府提出了一項(xiàng)全國(guó)性計(jì)劃——新加坡地理空間信息庫(kù)(SingaporeGeospatial Collaborative Environment，簡(jiǎn)稱(chēng)SG-SPACE)，將已有的土地、人口、商業(yè)和公共安全四大數(shù)據(jù)中心整合到統(tǒng)一的框架下，全面推進(jìn)空間信息共享。SG-SPACE的愿景是創(chuàng)建一個(gè)“空間化的社會(huì)”，公眾和企業(yè)都可獲取并利用地理空間信息來(lái)更好地輔助決策，以大大減少新加坡公共部門(mén)采集、管理和更新地理空間信息的重復(fù)勞動(dòng)。新加坡是較早實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的國(guó)家，為進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新力，一方面，政府通過(guò)data.gov.sg開(kāi)放來(lái)自60多個(gè)公共機(jī)構(gòu)的8600多個(gè)數(shù)據(jù)集，并提高數(shù)據(jù)的機(jī)器可機(jī)讀性;另一方面，政府提供專(zhuān)項(xiàng)資金舉辦“ideas4appschallenge”活動(dòng)，提高社會(huì)公眾參與的積極性，并為開(kāi)發(fā)者提供技術(shù)支持和幫助。

第四，引進(jìn)大數(shù)據(jù)人才。除了實(shí)施政府CIO制度，2014年，新加坡開(kāi)始聘用數(shù)據(jù)科學(xué)家為政府服務(wù)，聘請(qǐng)埃森哲公司的首席數(shù)據(jù)分析專(zhuān)家作為政府CAO，以促進(jìn)各個(gè)部門(mén)的數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用。

(三)新加坡應(yīng)用大數(shù)據(jù)于城市治理創(chuàng)新的主要成績(jī)

第一，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)和資源的價(jià)值獲得最大化開(kāi)發(fā)?；赟G-SPACE項(xiàng)目，新加坡政府16個(gè)政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)合作開(kāi)發(fā)智慧地圖平臺(tái)Onemap，實(shí)現(xiàn)了地理空間數(shù)據(jù)的全面共享。Onemap擁有60種不同的地圖主題，一方面，為公眾提供了學(xué)校、商業(yè)、交通、住房等眾多查詢(xún)，讓使用者隨時(shí)搜索各種各樣的地理空間信息;另一方面，為基于位置服務(wù)(LocationBased Services，LBS)的企業(yè)提供開(kāi)放數(shù)據(jù)，提供API接口，允許用戶(hù)在公共數(shù)據(jù)上開(kāi)發(fā)自己的應(yīng)用程序。新加坡政府開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)公布的數(shù)據(jù)種類(lèi)多、更新及時(shí)，數(shù)據(jù)開(kāi)放的質(zhì)量和數(shù)量在全球名列前茅。利用這些開(kāi)放和共享數(shù)據(jù)，企業(yè)和部門(mén)已經(jīng)開(kāi)發(fā)了100多項(xiàng)應(yīng)用，涉及停車(chē)信息、公共廁所、野貓管理等。[9]

第二，為決策者提供了豐富的信息產(chǎn)品和服務(wù)。針對(duì)政府決策需求，RAHS提供了多層次的信息產(chǎn)品和服務(wù)，分別為Skan、Vanguard、Tech-Skan和Skoop(參見(jiàn)表1)。這些產(chǎn)品為不同級(jí)別的政府公職人員提供了多樣化的決策參考。

表1　RAHS提供的主要產(chǎn)品和服務(wù)

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)網(wǎng)站www.rahs.gov.sg/整理(2016-06-12)。

(四)新加坡大數(shù)據(jù)治理的主要啟示

第一，需求導(dǎo)向下的政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用。不論是政府提供的Onemap空間地圖，還是各個(gè)部門(mén)提供的開(kāi)放數(shù)據(jù)，還是處于國(guó)家安全考慮的RAHS平臺(tái)，新加坡政府都盡量從用戶(hù)需求的角度，提供相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)，體現(xiàn)了新加坡政府以民眾為中心、高效的政府服務(wù)理念。

第二，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)平臺(tái)的最大價(jià)值。為了實(shí)現(xiàn)開(kāi)放數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化，新加坡政府采取各種措施促進(jìn)公眾使用數(shù)據(jù)，例如，政府對(duì)一些數(shù)據(jù)進(jìn)行了可視化，開(kāi)發(fā)了100多個(gè)APP應(yīng)用，鼓勵(lì)和促進(jìn)公眾使用數(shù)據(jù)、發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值。此外，新加坡政府還將RAHS平臺(tái)對(duì)社會(huì)開(kāi)放，大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織可以基于RAHS平臺(tái)進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)，用于分析各種問(wèn)題，最大化利用平臺(tái)價(jià)值。

第三，靈活扁平化的組織體系。新加坡資訊通信發(fā)展管理局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)IDA)是推進(jìn)大數(shù)據(jù)在新加坡政府應(yīng)用的主要部門(mén)，在組織架構(gòu)上，IDA更像一個(gè)IT企業(yè)，IDA員工有超過(guò)一半人并不在總部辦公，而是被派駐到新加坡其他48個(gè)政府部門(mén)充當(dāng)橋梁和紐帶。這些外派IDA員工與總部保持著緊密聯(lián)系，外派員工定期會(huì)有一些會(huì)議，不僅了解其他政府部門(mén)在做什么，同時(shí)推進(jìn)跨政府部門(mén)之間協(xié)作，借助于他們從中的溝通，相關(guān)政府部門(mén)能夠在一起進(jìn)行更多的群體合作，共同分享彼此經(jīng)驗(yàn)。

五、紐約、芝加哥和新加坡的比較分析

由于城市規(guī)模、政府技術(shù)能力、推進(jìn)大數(shù)據(jù)治理的組織體制以及城市所面臨挑戰(zhàn)的不同，紐約、芝加哥和新加坡在應(yīng)用大數(shù)據(jù)于政府治理中，選擇了不同的模式。紐約和芝加哥雖然都是美國(guó)的特大城市，具有相同的國(guó)情，但是在促進(jìn)大數(shù)據(jù)在政府治理創(chuàng)新應(yīng)用方面選擇了完全不同的模式，我們分別稱(chēng)之為紐約模式和芝加哥模式。

紐約模式可以理解為分散式治理模式，即鼓勵(lì)各個(gè)部門(mén)相對(duì)獨(dú)立展開(kāi)面向城市治理的大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)和應(yīng)用，以解決城市治理中面臨的問(wèn)題。紐約市成立市級(jí)大數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和推進(jìn)各部門(mén)應(yīng)用大數(shù)據(jù)實(shí)施城市治理創(chuàng)新，大數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)提供核心技術(shù)支持和治理相關(guān)的融合數(shù)據(jù)，并全程提供技術(shù)指導(dǎo)。紐約模式的優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，資金和人員投入相對(duì)較少，紐約大數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)共計(jì)9人，且信息化投入小;第二，實(shí)施大數(shù)據(jù)治理變革過(guò)程對(duì)各個(gè)部門(mén)的沖擊比較小，受到的阻力也相對(duì)較小;第三，有利于政府各個(gè)部門(mén)大數(shù)據(jù)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)。

芝加哥模式可以理解為集中式治理模式，即憑借市級(jí)政府強(qiáng)大的技術(shù)實(shí)力，以數(shù)據(jù)的融合集聚為核心，建立了全市統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)平臺(tái)，在此平臺(tái)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各個(gè)部門(mén)的需要進(jìn)行應(yīng)用開(kāi)發(fā)，解決城市治理中各種急需解決的治理難題。芝加哥模式的主要優(yōu)點(diǎn)有：第一，政府能夠全面掌握城市運(yùn)營(yíng)各類(lèi)數(shù)據(jù)，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行開(kāi)發(fā)應(yīng)用;第二，能夠有效解決各個(gè)部門(mén)大數(shù)據(jù)人才不足的問(wèn)題。

新加坡模式則是兩種模式的混合，新加坡的RAHS系統(tǒng)采用集中式治理模式，由國(guó)防部主導(dǎo)開(kāi)發(fā)該項(xiàng)目，但這一項(xiàng)目產(chǎn)品被應(yīng)用于眾多的政府部門(mén)，實(shí)現(xiàn)了平臺(tái)價(jià)值的最大化。IDA采用扁平化的組織架構(gòu)推進(jìn)大數(shù)據(jù)在政府治理中的應(yīng)用和數(shù)據(jù)開(kāi)放，其優(yōu)點(diǎn)是部門(mén)協(xié)同溝通的效率非常高，有利于跨部門(mén)的信息資源整合，能夠?qū)崿F(xiàn)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化。

以上三種模式并沒(méi)有孰優(yōu)孰劣之分，我國(guó)城市在推進(jìn)大數(shù)據(jù)在政府中應(yīng)用時(shí)，需要根據(jù)城市已有的信息化基礎(chǔ)、技術(shù)能力、人才儲(chǔ)備、組織架構(gòu)以及資金預(yù)算等選擇合適的模式。

六、對(duì)我國(guó)的啟示

雖然各個(gè)城市可以選擇不同的大數(shù)據(jù)治理模式，但是政府在應(yīng)用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)城市治理創(chuàng)新上具有一些共性。紐約、芝加哥、新加坡三個(gè)城市的主要經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)城市推進(jìn)大數(shù)據(jù)在城市治理創(chuàng)新中的應(yīng)用提供有益借鑒。

第一，健全數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放的軟環(huán)境。基于大數(shù)據(jù)的城市治理創(chuàng)新，可能涉及眾多的參與主體，除了城市領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)有力的支持，還需要政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)、隱私保護(hù)等法律法規(guī)方面的制度保障。一方面，政府部門(mén)之間要破除數(shù)據(jù)分割的壁壘，實(shí)現(xiàn)城市數(shù)據(jù)的共享和融合;另一方面，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)公眾開(kāi)放，為社會(huì)共治提供基礎(chǔ)。

第二，明確推進(jìn)和協(xié)調(diào)的主體單位。大數(shù)據(jù)治理涉及的部門(mén)廣、系統(tǒng)多、技術(shù)復(fù)雜，尤其是在建設(shè)過(guò)程中多種思想意識(shí)、組織觀念和群體利益之間容易發(fā)生沖突，平臺(tái)建設(shè)難度大，僅僅憑借技術(shù)手段無(wú)法實(shí)施，必須由上級(jí)權(quán)威部門(mén)牽頭強(qiáng)力推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧。

第三，需要既懂業(yè)務(wù)又懂技術(shù)的高級(jí)大數(shù)據(jù)人才。政府大數(shù)據(jù)治理過(guò)程涉及數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)融合、業(yè)務(wù)理解和建模分析，需要既懂業(yè)務(wù)又懂技術(shù)的復(fù)合型人才。因此，為了促進(jìn)大數(shù)據(jù)在城市治理中的應(yīng)用，政府需要借鑒紐約、芝加哥、新加坡等城市的經(jīng)驗(yàn)做法，引進(jìn)具有豐富經(jīng)驗(yàn)的大數(shù)據(jù)高級(jí)技術(shù)和管理人才。

第四，數(shù)據(jù)融合是重點(diǎn)和基礎(chǔ)性工作。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，政府?dāng)?shù)據(jù)資源融合需要一個(gè)完整的基礎(chǔ)體系，不僅僅是建立強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)施、數(shù)據(jù)中心，更需要對(duì)已有部門(mén)或業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、比對(duì)、關(guān)聯(lián)和鏈接，實(shí)現(xiàn)政府不同數(shù)據(jù)庫(kù)的有效融合。

來(lái)源：電子政務(wù)雜志